Лучшее, что можно сделать для усовершенствования института полпредов, – ликвидировать его
Исполнилось 10 лет первому политическому нововведению Владимира Путина – созданию института полпредов. 13 мая 2000 года, всего через неделю после инаугурации, президент подписал указ № 849, поделив Россию на семь федеральных округов.
Тогда полпреды считались людьми могущественными, а их имена были на слуху. Сегодня они почти утратили свое влияние,
не каждый аналитик сразу вспомнит, кто занимает должности, которых уже стало восемь (Северный Кавказ выделен в отдельный округ). Тем не менее Дмитрий Медведев, встретившийся с полпредами по поводу юбилея, подчеркнул важность этого института. Президент заявил, что полпреды должны «стимулировать процессы модернизации» и что он «не исключает» возможности принятия «новых решений», направленных на совершенствование деятельности полпредств. После этого Александр Хлопонин, «наместник» на Кавказе, попросил президента передать полпредам новые полномочия.
Между тем институт полпредов в «телеге власти» изначально был «пятым колесом» – все формально возложенные на него задачи должны были выполняться уже существовавшими структурами. Так, в субботу президент с гордостью заявил, что уже в первый год существования полпредств «были приведены в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством три тысячи региональных законов», и полпреды «не должны ослаблять контроля над этой сферой». Отметим, однако, что объявленное 10 лет назад главной задачей полпредов «приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным» – это обычная функция прокуратуры. Именно прокуратура, а не отсутствующие в Конституции и в российском законодательстве (и по сей день статус «наместников» не определен ни одним законом) полпреды, должна следить за «несоответствиями», исправление которых является не героизмом надзирающих чиновников, а рутинной процедурой, поскольку и сами федеральные законы постоянно меняются.
Так же обстоит дело с другими объявленными 10 лет назад задачами полпредов. Бороться с коррупцией может и должно МВД. Докладывать президенту, как идут дела в федеральном округе, могут референты, изучив сообщения местных СМИ. А «координировать работу федеральных структур» на территории регионов, входящих в федеральный округ, и вовсе нет необходимости. В самом деле, в какой «координации» нуждается работа налоговых органов Петербурга и Архангельска? Или антимонопольных ведомств на Алтае и в Бурятии?
На самом деле полпредства создавались совсем для другого (формально, само собой, это не указывалось): для превращения федеративного государства (где никаких «полпредов» быть не может) в унитарное и для неконституционного вмешательства Москвы в политическую жизнь регионов.
Опираясь на федеральные силовые структуры, полпреды должны были «держать в узде» избранных губернаторов, которые тогда считали себя независимыми от Кремля, и оказывать влияние на исход региональных выборов. Собственно, вмешательство в эти выборы де-факто и было до 2004 года главной, хотя и неформальной, функцией полпредов. В любом регионе, где проходили выборы губернатора или Законодательного собрания, полпредство было активнейшим игроком, поддерживая одних кандидатов и «топя» остальных, решая, кого снять с выборов, а кого оставить, в чью пользу применить «административный ресурс».
В конце 2004 года ситуация кардинально изменилась: губернаторские выборы отменили (впрочем, к тому времени уже ни один избранный губернатор не осмеливался перечить «центру»). Казалось бы, отпала и необходимость в полпредах – зачем президенту контролировать собственных назначенцев? Однако институт полпредов не отменили: именно они должны были «рекомендовать» президенту будущих губернаторов. Впрочем, в подавляющем большинстве случаев им позволялось «рекомендовать» тех, кого Кремль и так решил назначить. Ну а нынешняя система «наделения полномочиями» и вовсе исключает участие полпредов: будущего губернатора предлагает президенту партия, победившая на региональных выборах. Да и губернаторы давно встроены не только в административную, но и в партийную «вертикаль», будучи, как правило, членами «Единой России».
В общем, лучшее, что можно было бы сделать для «усовершенствования» полпредств, – ликвидировать их. Но либо Дмитрий Медведев не хочет лишаться структуры, хоть как-то позволяющей ему действовать независимо от Владимира Путина, либо решение по этому вопросу принимает не он.
Демократия вместо бюрократии
Политическая реформа – дело всего общества,
а не только власти
Словосочетание «политическая реформа» в последнее время стало достаточно распространенным – о ней говорят и представители власти, и представители оппозиции, и независимые эксперты. Вот только каждый понимает это по-разному.
Власть понимает реформу, как «консервативную модернизацию», при которой изменения направлены на сохранение за ней доминирующего положения и усиление политической монополии. В свою очередь, многие представители оппозиции мечтают о возвращении в «счастливые 90-е», и требуют восстановления политических механизмов тех лет – в том числе, выборов депутатов по одномандатным округам, и прямых выборов губернаторов, делающих их независимыми от представительной власти.
Представляется, что и тот и другой подход не обеспечивают решение задачи модернизации. Если в стране не будет проведена настоящая (а не имитационная, ничего не меняющая по сути) политическая реформа, позволяющая гражданам оказывать решающее влияние на власть, и делающая власть реально зависимой от граждан, – государственные институты останутся столь же слабыми и неэффективными, как сейчас, и можно будет только мечтать о победе над коррупцией и преодолении отставания России от развитых стран в экономике и социальной сфере.
Недавно в Европейском университете в Санкт-Петербурге группа исследователей (Михаил Амосов, Ольга Покровская, Наталия Евдокимова, Тимур Надточей, а также автор статьи) представляли доклад «Многопартийная демократия и задачи политической модернизации России».
Опыт процветающих демократических государств Европы и Америки показывает: ключевую роль играют не бюрократические, а публичные структуры, не исполнительная власть, а зависящий от граждан парламент. При этом политические партии конкурируют между собой за право формировать правительство по итогам выборов – как в регионах, так и в стране в целом. Подчеркнем: именно партии, имеющие политическую историю и политическую репутацию, заботящиеся о ее улучшении, и несущие ответственность на свою деятельность перед гражданами. А не «движения» и «фронты», участников которых объединяет порой лишь неприятие существующего режима. И нередко составленные из политиков, успевших побывать как в правительстве, так и во множестве партий, но при этом не желающих нести политическую ответственность за свою прошлую деятельность и ее результаты…
Конечно, демократия существует и при прямом избрании населением главы исполнительной власти. Но эффективная политическая состязательность и ротация правящих партий гораздо легче достигается в тех странах, где правительство ответственно перед парламентом. В России, как известно, начиная в 1993 года эта ответственность практически уничтожена (не считать же таковой ежегодные отчеты правительства перед Госдумой – при том, что российский парламент не наделен правом ни назначать, ни смещать министров). Между тем, формирование парламентом ответственного перед ним правительства на основе высказанных на парламентских выборах предпочтений избирателей – ключевой механизм, который позволяет гражданскому обществу контролировать правительство. Однако, нынешний парламент не может быть таким «связующим звеном» между обществом и властью, так как лишен почти всех каналов влияния на исполнительную власть.