Всего за 169 руб. Купить полную версию
Как показывает практика, страны, имеющие желание перейти на евро в обозримой перспективе, принимают на себя дополнительные обязательства в соответствии с решениями в рамках еврозоны, а государства, намеревающиеся оставить национальные валюты, в основном не связывают себя такими обязательствами. Таким образом, текущий кризис спровоцировал не только обострение противоречий, заложенных в структуре ЭВС, но и резкое увеличение разницы в правах и обязанностях государств-членов при попытках нивелировать неравномерную структуру ЭВС.
В период с 2010 г. были приняты несколько программ, направленных на борьбу с долговым кризисом в зоне евро, улучшение макроэкономических показателей и на повышение экономической однородности государств – членов ЕС. Для оказания помощи странам ЕС с серьезными долговыми проблемами в 2010 г. были созданы два фонда1: Европейский механизм финансовой стабилизации (EFSM) и Европейский инструмент финансовой стабильности (EFSF). EFSM был учрежден регламентом ЕС [Council Regulation, 2010], в нем участвуют все государства – члены ЕС, которые при необходимости могут обратиться туда за финансовой помощью. Второй фонд, EFSF, создан странами зоны евро для оказания помощи только внутри еврозоны [EFSF framework agreement, 2010]. В 2012 г. был создан новый более мощный и постоянно действующий Европейский стабилизационный механизм (ESM), учрежденный специальным договором странами еврозоны [Treaty establishing the european stability mechanism… 2012], с внесением поправки в Договор о функционировании Европейского союза. Таким образом, возможности получения помощи в критической для национальных финансов ситуации у стран, входящих и не входящих в зону евро, серьезно различаются. Кроме того, страны, не входящие в зону евро, самостоятельно определяют степень своего участия в программах помощи государствам еврозоны. В частности, программы финансовой помощи Ирландии и Португалии шли по линиям обоих фондов и МВФ, а займы Греции предоставлялись только странами еврозоны и МВФ.
Для стабилизации макроэкономических показателей государств – членов ЕС были приняты несколько пакетов законодательных инициатив, которые также имеют различное применение к странам, входящим в зону евро и находящимся за ее пределами. В декабре 2011 г. вступил в силу так называемый Пакт шести (пять регламентов и одна директива) [Official journal… 2011]. Это законодательство усиливает контроль со стороны ЕС за размерами госдолга и дефицита госбюджета (60% ВВП и 3% ВВП соответственно), а также определяет порядок наложения санкций в случае нарушений. Законодательные акты были приняты через совместную процедуру принятия решений и применяются ко всем государствам – членам ЕС, однако для стран зоны евро прописаны специальные правила, в первую очередь связанные с наложением санкций. В 2013 г. вступили в силу еще два регламента, которые применяются только к государствам еврозоны [Official journal … 2013]. В соответствии с ними, страны, использующие в качестве национальной валюты евро, должны согласовывать национальные бюджеты с Комиссией и Еврогруппой. Таким образом, очевидно очередное перераспределение полномочий в пользу наднациональных структур, с одной стороны, и увеличение различий в правах и обязанностях государств-членов, входящих в зону евро и остающихся за ее пределами, – с другой.
Для предотвращения последующих банковских кризисов в 2012 г. Комиссия выступила с предложением создать в ЕС Банковский союз и передать ЕЦБ функции основного регулятора. Страны, имеющие оговоренные исключения, – Великобритания и Дания, а вместе с ними и Швеция, в целом занимают негативную позицию по этой проблеме. Так, Соединенное Королевство уже однозначно высказалось против своего участия в Банковском союзе, хотя британский премьер-министр Дэвид Кэмерон поддержал саму идею для стран зоны евро [Fox, 2012]. Не собирается присоединять к Банковскому союзу и Швеция, Дания занимает осторожную позицию, но пока не заявляла о желании в нем участвовать. Проект создания Банковского союза находится в начальной стадии реализации, и пока не очень понятно, например, по каким правилам будет осуществляться деятельность банков государств, не участвующих в нем, на территории тех государств, которые войдут в Союз.
Иногда новые проекты развития интеграции в ЕС встречают жесткое противодействие со стороны части государств-членов, и в то же время они не укладываются в рамки уже существующих исключений. В таком случае имеются две возможности обойти несогласные государства и реализовать проект: применить продвинутое сотрудничество или реализовать соглашение на межправительственном уровне вне существующих рамок.
Проекты, реализуемые на межправительственном уровне
За время развития Европейского союза несколько важных для интеграции проектов были первоначально реализованы вне институциональных рамок ЕС на межправительственном уровне. К таким проектам можно отнести Европейскую валютную систему до 1987 г., Шенгенское сотрудничество до 1999 г., Прюмский договор. Законодательство, принятое в рамках этих инициатив, со временем было инкорпорировано в право ЕС посредством включения сотрудничества в основополагающие договоры.
В целом ЕС старается избегать создания параллельных общему интеграционному процессу проектов, однако в настоящее время в рамках ЭВС вновь принято законодательство на межправительственном уровне. В дополнение к Пакту шести по инициативе Германии государства – члены ЕС решили еще более ужесточить меры по соблюдению показателей госдолга и дефицита госбюджета. Первоначально предлагалось внести соответствующие изменения в Лиссабонский договор, но Великобритания пригрозила наложить вето на пересмотр Договора. В результате было решено пойти по пути подписания межправительственного соглашения, использующего институты Союза. В марте 2012 г. Договор о стабильности, координации и управлении (Бюджетный пакт) подписали 25 государств – все 17 входящих в зону евро и восемь, сохраняющих национальные валюты [Treaty of stability coordination and governance, 2012]. К соглашению не присоединились Великобритания и Чехия.
Договор о стабильности, координации и управлении предусматривает внесение изменений в национальное право подписавших его государств, причем «желательно на конституционном уровне». Участники договора должны принять положения, запрещающие превышать структурный дефицит госбюджетов более чем на 0,5% ВВП, а также прописать автоматический запуск механизма коррекции в случае его превышения. Европейский суд имеет полномочия отслеживать исполнение соглашения участниками договора и, в случае некорректной имплементации или ее отсутствия, может наложить финансовые санкции на нарушителя. Причем если санкции будут наложены на члена зоны евро, то средства пойдут в Европейский стабилизационный механизм, а если нарушителем будет государство, не входящее в еврозону, то средства пойдут в бюджет ЕС. Кроме того, Бюджетный пакт рассматривается как часть экономического управления в зоне евро (договор предусматривает проведение саммитов Еврогруппы как минимум два раза в год), и реализация его положений направлена на усиление экономического сотрудничества. Договор вступил в силу 1 января 2013 г., после того, как его ратифицировали 16 из подписавших государств, из них 12 – члены Еврозоны. Следовательно, в 2014 г. Комиссия и Суд будут отслеживать имплементацию положений Договора в национальные законодательные системы. Комиссия и Совет предполагают в течение пяти лет предпринять необходимые шаги для инкорпорирования положений договора в право Европейского союза [Fiscal compact enters into force, 2012].
Формат и содержание Договора о стабильности, координации и управлении позволяет сделать несколько выводов. Во‐первых, его вступление в силу еще больше увеличивает различия в правах и обязанностях государств – членов ЕС, подписавших и не подписавших, ратифицировавших и проведших имплементацию положений. Во‐вторых, договор усиливает позиции Еврогруппы как полноценного института ЕС. По Лиссабонскому договору встречи министров стран зоны евро носили неформальный характер и собирались по необходимости [Consolidated Version… 2010, prtl. 14]. Если положения договора будут инкорпорированы в право ЕС, как то предполагают Комиссия и Совет, то статус Еврогруппы заметно повысится, ее решения приобретут еще большее значение, и, как следствие, влияние стран, не входящих в зону евро, будет снижено, в том числе и на процесс формирования общей экономической политики ЕС. В‐третьих, желание включить положения договора в институциональные рамки ЕС отвечает сложившейся практике, когда значимый проект принимается на межправительственном уровне и начинает функционировать, давая возможность участникам скорректировать его недостатки, а не участвующим государствам оценить его привлекательность. Если противники проекта все же не выражают готовность присоединиться к нему, то при инкорпорировании законодательства в право ЕС им, как правило, предоставляются исключения. В данном случае можно с высокой долей вероятности говорить о том, что в случае включения положений договора в законодательную базу Евросоюза Великобритания захочет получить исключения из новых правил.