Однако Гувер просто не смог уделить должного внимания своей работе. В распространении коммунизма и фашизма 1930-х годов он увидел возможность для расширения сферы полномочий Бюро. С президентства Франклина Рузвельта Федеральное бюро расследований, тогда же получившее свое нынешнее название, занялось сбором разведывательных данных и установило слежку за американской компартией и многими другими организациями, представлявшими риск для национальной безопасности. Во время Второй мировой войны Бюро занималось контрразведкой и перехватом иностранных шпионов, работавших на территории Соединенных Штатов.
Когда война подошла к концу, ФБР вернулось к своей основной работе – поимке преступников и заключению их в тюрьму. Именно для этих целей создавалась организация, именно такая культура в ней стала основой, именно за такую работу сотрудники бюро получали признание коллег и повышение по службе. В то же время работа по получению разведывательных данных сводилась к сидению за столом и печатанию заметок и секретных отчетов, эту работу не замечали окружающие, она приносила мало удовлетворения. Сложившаяся неофициальная иерархия была ясна и четко отражена в часто употребляемых сотрудниками Бюро поговорках вроде «Настоящие мужчины не занимаются бумажной работой» и «Единственное, что нужно настоящему агенту, – это блокнот, ручка и пистолет».
Казалось бы, борьба с преступностью и сбор разведывательных данных не имеют ничего общего, за исключением лести завышенному самолюбию Гувера, однако это не имело особого значения. Большинство американцев считали, что главная задача ФБР в том, чтобы гоняться за преступниками, а разведке, соответственно, отводилась всего лишь второстепенная роль. В то время, когда разгоралась холодная война с Советским Союзом, разведка считалась сферой деятельности Центрального разведывательного управления (ЦРУ), созданного после Второй мировой войны для сбора разведывательных данных на территории иностранных государств.
Чувство самоуверенности в вопросе национальной безопасности и неуместность разведывательной работы у сотрудников ФБР изменились 11 сентября 2001 года, когда два самолета «Боинг-767» поочередно врезались в каждую из башен-близнецов Всемирного торгового центра, приведя к гибели почти 3000 человек. Две отдельные группы воздушных пиратов захватили самолеты и направили их в сторону Вашингтона. Один из них врезался в Пентагон, второй был направлен на Капитолий, но разбился по пути после попыток пассажиров и членов экипажа вернуть контроль над самолетом.
Внезапно ФБР, основной задачей которого была борьба с преступностью, оказалось вовлечено в дела национальной безопасности.
Провалившаяся разведка
Можно ли было избежать террористических актов 11 сентября, если бы работа аппарата национальной безопасности была более эффективной? Как только немного утихло общественное возмущение действиями Усамы бен Ладена и террористов, захвативших самолеты, внимание переключилось на ФБР и его партнеров по разведке и их неспособность предотвратить теракты. Ошибки Бюро попали в поле зрения общественности, когда в мае 2002 года в прессу просочилась информация о 13-страничной служебной записке, отправленной агентом из Миннеаполиса в офис директора ФБР. Телеканал CNN сообщал, что в записке описывались некоторые предупреждающие знаки, которые буквально кричали «ТРЕВОГА. ТЕРРОРИСТИЧЕСКАЯ АТАКА», и все же Бюро не проявило к записке никакого серьезного интереса. В конце концов следователи выявили дюжину предупреждающих знаков, благодаря которым можно было бы предотвратить события 11 сентября.
Подозреваемые исламские радикалы записались на курсы подготовки летчиков в городе Феникс: спецагент ФБР Кеннет Уильямс воспринял этот факт как тревожный знак. В его служебной записке, написанной летом 2001 года, рекомендовалось провести проверку летных школ по всей стране, чтобы проверить, нет ли в числе курсантов членов Аль-Каиды. Эти рекомендации были большей частью проигнорированы. Через несколько недель была упущена другая возможность предупредить трагедию: в офис ФБР в Миннеаполисе поступил звонок от инструктора летной школы Pan Am International Flight School. Инструктор утверждал, что некто Закариас Муссауи, у которого почти не было опыта управления самолетом, заплатил 6800 долл. наличными за то, чтобы научиться управлять «Боингом-747» «за четыре или пять дней». В ФБР установили, что Муссауи на самом деле был сторонником джихада и недавно побывал в Пакистане. Тем не менее региональному отделению не удалось получить разрешение на осмотр ноутбука и других личных вещей Муссауи от штаб-квартиры ФБР в Вашингтоне. В последовавшем обмене сообщениями, ставшем теперь печально известным, руководитель отделения ФБР в Миннеаполисе утверждал, что хотел убедиться, что Муссауи не планирует «угнать самолет и направить его на здания Всемирного торгового центра». Агент из Вашингтона ответил: «Этого не случится… Этот парень просто интересуется самолетами данного типа – вот и все».
Специальная комиссия, которой было поручено расследование событий 11 сентября, обратила внимание на несогласованность действий и коммуникаций между различными разведспецслужбами. В одном случае двое из террористов-захватчиков были отслежены агентами ЦРУ, когда направлялись на встречу с предполагаемыми террористами в Малайзии в 1999 году. Агенты получили копию паспорта одного из них и отметили, что в паспорте имелась действующая виза США. Когда встреча закончилась и пара направилась в Таиланд, сообщение об этом не доставили вовремя в офис ЦРУ в Бангкоке, и след был потерян. Через какое-то время захватчики вылетели в Лос-Анджелес и с легкостью прошли мимо агентов Иммиграционной и таможенной службы, не подозревавших о беспокойстве ЦРУ.
Плохо налаженная коммуникация и неспособность оперативно реагировать на важные сообщения о грозящем риске; бюрократия в головном офисе, подавляющая инициативу сотрудников, действующих из лучших побуждений; вялая реакция в экстренных ситуациях; замедленная или искаженная коммуникация между офисами и отделениями – за все эти организационные ошибки всегда приходится платить.
Отчет Комиссии 9/11 предоставил подробное описание таких организационных ошибок и стал началом масштабного обсуждения того, что должно быть сделано, чтобы предотвратить повторение событий 11 сентября в ближайшем будущем.
Каждый может согласиться, что ФБР работало в изменившемся мире, где появились новые угрозы безопасности США, поэтому Бюро должно было изменить принципы работы в соответствии с ситуацией. Однако «правильный» путь реформирования ФБР и его собратьев, занимающихся вопросами национальной безопасности, и по сей день остается предметом активной дискуссии. Разумные люди, которые гораздо умнее и более информированы, чем мы с вами, считают, что аппарат национальной безопасности должен выглядеть совершенно по-другому.
И даже если бы мы смогли прийти к какому-то единому мнению о том, как должно выглядеть ФБР будущего, сможет ли «старая собака» выучить новые трюки?
Несогласованная национальная безопасность
Действия Аль-Каиды в 2001 году не были для ФБР большим сюрпризом – за предыдущие 10 лет была проведена по крайней мере пара генеральных репетиций, в которых явно читался намек новой террористической угрозы. Местный сумасшедший Тимоти Маквей припарковал грузовик, начиненный взрывчаткой, перед федеральным зданием Альфреда Мара в Оклахома-Сити в 1995 году и поджег взрыватель. Жертвами стали 168 человек, сотни других были ранены. ФБР также могло бы вынести для себя урок после того, как в 1993 году под Северной башней сработало взрывное устройство, заложенное в автомобиль подготовленными Аль-Каидой террористами, собиравшимися уничтожить обе башни, обрушив Северную башню на ее южного близнеца.
Однако такие предупреждающие знаки остались без внимания. Не то чтобы никто из ФБР не подозревал о надвигающейся опасности: одной из причин недоумения общественности по поводу отсутствия готовности к теракту было существование внутренних отчетов ФБР, в которых утверждалось, что крупная террористическая атака неминуема.
Организации сложно было переместить фокус на новую работу, в то время как старая – борьба с преступностью – уже изрядно истощила организационные ресурсы. Многие десятилетия угрозу американской демократии представляли преступники вроде Аль Капоне и его потомков, а не члены Аль-Каиды. Нельзя направить супертанкер на десятицентовую монетку. Несмотря на заявленную двусторонность выполняемой миссии, ФБР было по-прежнему сосредоточено на своей первоначальной цели – поимке преступников.
Разведка составляла лишь малую толику работы тесной штаб-квартиры ФБР, принадлежащей к эре 1970-х годов, и лишь небольшая часть этой работы была сфокусирована на неуклонно возрастающей угрозе терроризма. В 2001 году в ФБР работало 28 тыс. человек, большинство из которых было рассредоточено по 56 основным отделениям и 44 международным представительствам. По некоторым оценкам, лишь 200 из 9000 спецагентов ФБР были заняты в борьбе с терроризмом в 2001 году. В 1998 году агенты произвели 12 730 осуждений в уголовном порядке, по этим показателям оценивалась их работа. 37 из них имели отношение к терроризму.