Основные положения законов сводились к следующему. Прежде всего, кардинально перестраивался верхний этаж системы Советов. Высшим органом государственной власти становился Съезд народных депутатов (СНД) в составе 2250 человек. Из своего состава он избирал Верховный Совет как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти в составе 544 человек. Верховный Совет состоял из двух равных по численности и правам палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Первая избиралась съездом из числа депутатов от территориальных избирательных округов и от общественных организаций, вторая – из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общественных организаций. В состав палат не входили избираемые съездом Председатель Верховного Совета (высшее должностное лицо государства) и его первый заместитель. Должность Председателя Президиума Верховного Совета СССР упразднялась. Сам же Президиум ВС сохранялся. Его главной задачей было обеспечение организации работы СНД и ВС. В отличие от старого Президиума, новый не наделялся правом вносить изменения в законодательство, издавать нормативные указы, заменять в межсессионный период Верховный Совет.
Конституция дополнялась идеей разделения законодательной, исполнительной и судебной власти путем учреждения нового органа – Комитета конституционного надзора (ККН). Избираемый съездом, он подчинялся только Конституции. Его задачей был надзор за союзным и республиканским законодательством с точки зрения соответствия его Основному Закону. Ему, однако, не были поднадзорны акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, и он не вправе был отменять противоречащие Конституции СССР и законам СССР акты. Он мог лишь констатировать противоречие.
Идея разграничения законодательной и исполнительной власти была заложена в запрете совмещения депутатских обязанностей с должностными в органах, подотчетных Совету. Должностные лица, избираемые или назначаемые Советами, не могли занимать свои посты более 2 сроков подряд.
Изменения в избирательной системе предусматривали избрание депутатов не только от территориальных и национально-территориальных округов, но и прямое представительство от общественных организаций. К их числу впервые была отнесена и КПСС. Конституционное закрепление получил принцип альтернативных выборов (из нескольких кандидатов). Для предварительного отбора кандидатов в депутаты от округов создавался фильтр в виде окружных предвыборных собраний.
Несмотря на внешнюю демократичность нововведений, в них содержался один крупный порок – отступление от демократических принципов избирательной системы, закрепленных в конституциях СССР 1936 и 1977 гг. Прямые выборы Верховного Совета СССР заменялись двухступенчатыми, равные выборы – неравными. Члены руководящих органов общественных организаций (главным образом номенклатурные работники) обладали большим количеством голосов, чем простые избиратели.
Принятые новации дали тактический выигрыш реформаторам, позволили «войти во власть» многим активным сторонникам перестройки «по Горбачеву», но привели к стратегическому поражению. Попрание демократических норм породило у союзных и республиканских депутатов «новой волны» правовой нигилизм, пренебрежительное отношение к Конституции СССР, что с особой силой проявилось в 1991 г.
Политическая практика на основе принятых законов состоялась в марте-июне 1989 г., когда были избраны народные депутаты СССР и состоялся их I съезд, который работал 13 дней (25 мая – 9 июня 1989 г.). Съезд избрал Председателя Верховного Совета СССР (М. С. Горбачев), его первого заместителя (А. И. Лукьянов), Верховный Совет СССР, утвердил Председателя Совета Министров СССР (Н. И. Рыжков). Дополнений и изменений в Конституцию съезд не внес, но вопрос о развитии конституционной реформы затронул в трех документах – докладе Председателя ВС СССР «Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР» и двух постановлениях (об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР и об образовании Конституционной комиссии).
В докладе Председателя Верховного Совета СССР содержалось два противоречащих друг другу предложения. С одной стороны, М. С. Горбачев предостерег депутатов от поспешной корректировки действующей Конституции, поскольку она «слишком важный политический документ, чтобы приспосабливать его текст к тем или иным возникающим ситуациям»; с другой, предложил разработать и принять новую Конституцию. Но второе предложение было облечено в замысловатую форму. Заявив о необходимости закрепить в новой Конституции «революционные преобразования», Горбачев сразу оговорился, что «сейчас, в разгар реформ, у нас еще нет возможности учесть весь комплекс вопросов, которые должны найти отражение в новом Основном Законе».
Странную логику Председателя ВС прояснило постановление съезда, принятое по докладу. Съезд постановил одновременно решать обе задачи: и дополнять действующую Конституцию, поручив Верховному Совету уже к очередному съезду подготовить необходимые поправки; и безотлагательно начать работу по подготовке новой Конституции, поручив эту работу созданной Конституционной комиссии. Новая Конституция должна была стать конституцией «демократического социализма». Возглавил работу по двум документам М. С. Горбачев. Практика показала, что с этой работой он не справился. К весне 1991 г. работа по указанным документам была заброшена, а Горбачев взялся за третий – Союзный договор.
Съезд образовал Конституционную комиссию в составе 107 человек. Ее председателем стал М. С. Горбачев, заместителем – А. И. Лукьянов. 55 % членов комиссии были представителями высшего партийного руководства – секретари ЦК КПСС, республиканских ЦК, обкомов, крайкомов, члены ЦК КПСС и его аппарата. Около 40 % были представителями научной и творческой интеллигенции, в том числе такие крупные юристы, как вице-президент АН СССР, академик В. Н. Кудрявцев и директор Института государства и права АН СССР, член-корреспондент АН СССР Б. Н. Топорнин. Среди остальных – один митрополит и двое рабочих. В состав комиссии вошли 4 лидера оппозиции, образовавшей на съезде межрегиональную депутатскую группу (МДГ), – Б. Н. Ельцин, Г. X. Попов, А. Д. Сахаров, А. А. Собчак.
Академик Сахаров, выступив в прениях по составу комиссии, предложил подготовить два альтернативных проекта Конституции и рассматривать их «на равной основе». Съезд не поддержал это предложение, тем не менее А. Д. Сахаров, как один из сопредседателей МДГ, взял на себя инициативу и, не будучи юристом, за полгода (к декабрю 1989 г.) подготовил свой проект Конституции. Комиссия же во главе с М. С. Горбачевым, включавшая крупных юристов, под руководством которых работали целые институты, не смогла разработать проект за несколько лет.
В декабре 1989 г. состоялся II съезд народных депутатов СССР. К нему МДГ подготовила проект новой Конституции («конституцию Сахарова»). Это был радикальный проект. Он отрицал социалистический характер государства и кардинально перекраивал его национально-государственное устройство, ликвидируя иерархическую структуру СССР и превращая в субъекты Союза («структурные составные части») все существовавшие в то время национально-государственные и национально-административные образования числом более 50. Кроме того, проект предполагал ликвидацию Российской Федерации как единого целого, выводил из ее состава все автономии, а оставшуюся часть делил на 4 округа (Европейская Россия, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь) «с полной экономической самостоятельностью». Академик Сахаров сформулировал и «цель народа Союза» – «счастливая, полная смысла жизнь», но свел ее лишь к гражданским правам человека, обойдя молчанием социально-экономические права. Тем не менее «конституция Сахарова» сохраняла территориальную целостность и советский характер государства.
II съезд народных депутатов СССР обсуждал не этот проект, а вопросы уточнения, изменения и дополнения действующей Конституции СССР. С докладами по ним выступили два члена Конституционной комиссии: А. И. Лукьянов – первый заместитель Председателя ВС СССР.
Съезд принял три конституционных закона: 1. «Об уточнении некоторых положений Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам порядка деятельности Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и их органов» от 20 декабря 1989 г.; 2. «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР по вопросам избирательной системы» от 20 декабря 1989 г.; 3. «Об изменениях и дополнениях ст. 125 Конституции СССР» от 23 декабря 1989 г. Кроме указанных законов, съезд принял постановление «О поручениях Верховному Совету СССР и Конституционной комиссии по некоторым конституционным вопросам» от 19 декабря 1989 г.
Согласно указанным законам, союзные республики получили право самостоятельно решать вопрос об учреждении съезда народных депутатов; Верховный Совет СССР получил право выражать недоверие правительству СССР; коллективы средних специальных и высших учебных заведений получили право выдвижения кандидатов в народные депутаты; общественные организации лишились права непосредственного избрания народных депутатов; конституционный надзор распространялся не только на проекты, но и на сами законы и иные акты, принятые СНД. Второй съезд поручил Верховному Совету СССР принять серию конституционных законов и представить очередному съезду предложения о внесении в Конституцию СССР связанных с этим изменений и дополнений.