В пункте 8 ст. 1 ЗК РФ раскрывается понятие "правовой режим". Там записано, что деление земель производится по целевому назначению на категории, согласно которому "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства".
В ЗК РФ правовой режим земель определяется совокупностью закрепленных в нем правил использования земельных участков с учетом отнесения их к той или иной категории земель в соответствии со ст. 8 ЗК РФ. Режим этот распространяется на отношения, в которых устанавливаются и закрепляются права собственности на земельные участки; права аренды земли; права и обязанности собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков по их использованию, гражданско-правовому обороту земельных участков; порядок защиты прав субъектов земельных отношений; порядок рассмотрения земельных споров, проведения мониторинга, землеустройства, государственного контроля за соблюдением земельного законодательства.
Земельный участок согласно п. 2 ст. 6 ЗК РФ является объектом земельных отношений. И с этой точки зрения он выступает как часть поверхности земли (включая почвенный слой), границы которой определены и удостоверены в установленном законом порядке. В статье 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" в понятие земельного участка также включено все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.
Собственник земельного участка вправе по своему усмотрению использовать все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает права других лиц.
Составной частью земельного участка как недвижимого имущества в соответствии с гражданским законодательством являются расположенные на земельном участке здания, строения и сооружения, принадлежащие собственнику участка, а также следующие природные объекты:
почвенный слой (п. 2 ст. 261 ГК РФ);
замкнутые водоемы и непроточные водные объекты, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (ст. 40 ВК РФ, п. 2 ст. 261 ГК РФ);
древесно-кустарниковую растительность (ст. 20 ЛК РФ, п. 2 ст. 261 ГК РФ);
общераспространенные полезные ископаемые, используемые для собственных нужд, пресные подземные воды, не числящиеся на государственном балансе, колодцы и скважины до первого водоносного слоя (ст. 19 Закона "О недрах", п. 1 ст. 40 ЗК РФ).
Что касается перечисленных природных объектов, то, как отмечает И.Ф. Панкратов, ст. 260 ГК РФ предусматривает возможность права собственности собственника на находящиеся на его земельном участке замкнутые водоемы, леса и другую лесную растительность [49] .
Как объект земельных отношений земельный участок может выступать объектом права собственности только в качестве индивидуально определенного земельного участка, имеющего признаки, выделяющие его из других объектов гражданского оборота своими физическими и правовыми параметрами, включая и уникальный кадастровый номер.
Земельный участок, являясь объектом гражданских прав, должен обладать либо специфическими родовыми или же индивидуальными признаками. Эти индивидуальные признаки (в виде документальных сведений) заносятся в результате кадастрового учета в характеристику земельного участка, определяя его индивидуализацию. Индивидуализация земельного участка выделяет его по площади, местоположению и границам, зафиксированным государственными земельными органами (п. 1 ст. 261 ГК РФ). Практически выявление и фиксация этих индивидуальных признаков осуществляются в процессе формирования земельного участка и закрепляются в решениях компетентных органов. Все существенные характеристики земельного участка вносятся в Единый государственный реестр земель. С их учетом земельному участку присваивается индивидуальный кадастровый номер.
Земельный кодекс РФ установил, что целевое назначение и правовой режим основных категорий земель определяются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и отражаются в землеустроительной и градостроительной документации.
В соответствии с этим (ст. 8 ЗК РФ) отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, в том числе земель особо охраняемых территорий федерального значения, земель лесного фонда в лесах первой группы, – Правительством РФ или уполномоченным федеральным органом;
2) земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда в лесах второй и третьей группы, водного фонда – органами исполнительной власти субъектов Федерации;
3) земель лесного фонда в лесах первой группы в многолесной зоне для развития поселений и при отводе земельных участков, независимо от площади, под линейные сооружения согласно проектной документации и установленным нормативам – органами исполнительной власти субъектов РФ;
4) муниципальных земель поселений, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами местного самоуправления;
5) муниципальных земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Федерации;
6) земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения – законодательными (представительными) органами субъектов Федерации.
Действующее земельное законодательство в значительной мере изменило представление о функции государственного перераспределения земельных ресурсов. В настоящее время перераспределение земельных участков, отнесение земель к определенной категории по сути означают функцию перевода земель из одной категории в другую [50] .
Земельный кодекс РФ определяет основные полномочия Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере перевода земель из одной категории в другую.
Так, согласно п. 1 ст. 8 ЗК РФ перевод земель поселения в земли иных категорий и земель иных категорий в земли поселений независимо от их форм собственности осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, если иное не предусмотрено Земельным кодексом.
Согласно Земельному кодексу РФ категория земель указывается в: 1) актах федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления о предоставлении земельных участков; 2) договорах, предметом которых является земельный участок; 3) документах государственного земельного кадастра; 4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; 5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
Детальную регламентацию правового механизма перевода земель из одной категории в другую содержит Федеральный закон от 12 декабря 2004 г. № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
К числу обязательных требований для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую относится подача заинтересованным лицом ходатайства о переводе в исполнительный оран государственной власти или орган местного самоуправления.
Ходатайство должно содержать несколько формализованных сведений: кадастровый номер земельного участка, указание категории земель, в состав которой входит участок, и категории земель, в состав которой предполагается осуществить перевод, права на земельный участок. Помимо этого ходатайство должно включать неформализованную информацию – обоснование перевода земель/земельных участков из одной категории в другую.
К ходатайству прилагается ряд документов, которые различны по своему содержанию и по процедуре их получения в целях инициирования перевода земель из одной категории в другую. К таким документам относятся выписка из Государственного земельного кадастра относительно сведений о земельном участке, перевод которого предполагается осуществить; копии документов, удостоверяющих личность заявителя; выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на переводимый участок; заключение государственной экологической экспертизы в случаях, предусмотренных федеральным законом; согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка; расчеты потерь сельхозпроизводства или потерь лесного хозяйства.
Исключением из общих правил перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений являются случаи, когда заявителями выступают исполнительные органы власти или органы местного самоуправления [51] .
Земельное законодательство предусматривает два случая отказа в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка из одной категории земель в другую:
с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;
к ходатайству приложены документы, состав, форма и содержание которых не соответствуют требованиям законодательства.
Такие ходатайства подлежат возврату, подавшему их лицу в течение 30 дней со дня поступления ходатайства, при этом в ответе должно содержаться указание на причины, послужившие основанием для отказа в принятии ходатайства.