Глава 6 Управление в сфере использования и охраны земель
§ 1. Понятие и содержание управления в сфере использования и охраны земель
Охрана правового режима земельных участков представляет собой систему организационных, экономических, правовых и иных мероприятий, направленных на рациональное использование земельных участков, предотвращение необоснованного изъятия земель из оборота, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земель, воспроизводство и повышение плодородия почв. Необходимо подчеркнуть, что в понятие "охрана правового режима земельных участков" входят: защита прав собственников земельных участков и иных правообладателей, разрешение земельных споров, контроль за использованием и охраной земельных участков. Гражданско-правовая и иные формы ответственности за нарушение правового режима земельных участков также являются важными элементами в системе охраны земельных участков.
При хозяйственном использовании земельного участка перед его собственником, землевладельцем, землепользователем, арендатором возникает множество практических вопросов, как организовать рациональное использование земельного участка с его природно-естественными особенностями, присущим ему правовым режимом, потребностями именно данного участка земли в его охране от вредного воздействия внешних факторов, улучшении его экологического состояния, повышении доходности и т. д.
Земельный участок, каким бы малым по своим размерам он ни был, к какой бы форме владения ни относился, является неотъемлемой частью окружающей нас природной среды. Он неразрывно связан с другими ее частями: водами, лесами, флорой и фауной, природными ископаемыми. Без права на земельный участок практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно наносит вред окружающей среде, не только приводит к эрозии, засолению, заболачиванию, химическому и радиоактивному загрязнению, разрушению почвы, но и сопровождается экологическим ухудшением всего природного комплекса. Поэтому охрана земельных участков неразрывно связана с обеспечением жизни и деятельности населения, созданием условий для устойчивого развития общества (ст. 9 Конституции РФ, ст. 12 ЗК РФ). Следовательно, охране подлежат все земли и отдельные их участки с различным правовым режимом [41] . Приоритета в этом плане заслуживают земельные участки сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий. Режим использования и охраны последних определен Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
Целями охраны земельных участков (ст. 12 ЗК РФ) являются:
предотвращение деградации, загрязнения, захламления нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности;
обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным воздействиям хозяйственной деятельности;
стимулирование использования земель способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственным базисом хозяйственной и иных видов деятельности.
Таким образом, цели охраны земель и земельных участков, в частности, заключаются в том, чтобы, с одной стороны, предотвратить последствия негативных воздействий на них, с другой – обеспечить их улучшение и восстановление.
Российское законодательство предусматривает специальные меры охраны земельных участков. Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву веществ. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим требованиям проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
В целях предотвращения деградации земельных участков, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земельных участков с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ.
В зависимости от классификационных признаков различают несколько видов управления. По направлениям деятельности оно включает социально-экономическое, политическое, экологическое управление. Последнее, в свою очередь, включает управление в области охраны и использования окружающей среды и отдельных ее компонентов, основным из которых является земля.
Управление также можно рассматривать в виде государственного, муниципального, общественного управления, управления в хозяйствующих субъектах (производственное управление). При этом, во-первых, государственное и муниципальное управление можно объединить понятием публичного управления, и во-вторых, органам местного самоуправления передан ряд функций государственного управления, что само по себе не позволяет противопоставлять эти два вида управления.
Непосредственно текущую управленческую деятельность реализуют органы исполнительной власти и местного самоуправления.
Субъектами управления в зависимости от вида управления выступают соответствующие государственные и муниципальные органы, общественные организации или иные ассоциации граждан, субъекты предпринимательской деятельности или их структурные подразделения. Управление в области охраны и использования земель как иные виды социального управления характеризуются также регламентированными направлениями деятельности, именуемыми функциями управления, формами и методами.
Под формами управления принято понимать внешнее выражение деятельности субъектов управления. Они подразделяются по различным классификационным признакам на правовые и неправовые; нормативные акты и акты индивидуального характера; коллегиальные и индивидуальные; регулятивные и правоохранительные; императивные и диспозитивные; материальные и процессуальные. Правовой формой управления является правовой документ, принимаемый органом исполнительной власти. Формы правовых актов управления являются результатом нормотворчества либо правоприменения [42] .
Под методами управления понимаются способы управленческого воздействия или средства практической реализации стоящих перед соответствующими органами задач, функций исполнительной и распорядительной деятельности для достижения управленческого результата. Они подразделяются на методы убеждения и принуждения либо на экономические и внеэкономические методы. К последним можно отнести метод контроля и надзора. К экономическим методам относится оценка земель.
В основе управления охраной и использования земель лежат общеправовые принципы, присущие системе государственного управления социально-экономическим развитием, специфические принципы, вытекающие из объективных законов развития общества и природы и учитываемые при организации процесса управления, отраслевые земельно-правовые принципы.
§ 2. Государственный мониторинг земель. Землеустройство
Мониторинг земель является разновидностью государственных контрольных мероприятий и представляет собой комплексную систему наблюдений за состоянием земельного фонда, являющуюся составной частью мониторинга компонентов окружающей природной среды и выполняющую базовую, связующую роль между другими видами мониторинга природных ресурсов.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" он включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.
Основными целями мониторинга земель являются:
диагностика состояния земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
информационное обеспечение государственного земельного кадастра, рационального землепользования и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель.
К задачам мониторинга земель относятся:
1) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
2) информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
3) обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
Мониторинг охватывает все земли Российской Федерации независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования.
В процессе мониторинга проводятся систематические наблюдения методами дистанционного зондирования, лабораторных исследований, фондового анализа за состоянием земель. При этом выявляются изменения и производится оценка состояния землепользования, угодий, полей, участков, процессов, связанных со снижением плодородия почв, их загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами. Изучается также состояние земель населенных пунктов, объектов нефте– и газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горючесмазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.
Помимо прочего с помощью мониторинга происходит оценка качества земельных участков, их имущественной ценности.