Государственный (муниципальный) контракт, как отмечает Л.И. Шевченко, является "гражданско-правовым договором, включающим в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы". О государственном контракте как особом типе договора предпринимательского права пишет Л.В. Андреева.
Государственный (муниципальный) контракт – это специальная правовая конструкция, правовое средство, призванное обеспечить баланс интересов субъектов договорного обязательства, стороной которого выступает публично-правовое образование. Причем речь зачастую идет об обеспечении не только и, возможно, не столько публичных интересов. Менее защищенной стороной контракта априори представляется контрагент публично-правового образования.
Как указывает Д.В. Пятков, "само по себе наличие государства среди субъектов гражданского права трудно совместить с признанием равенства участников гражданских правоотношений". Этим, помимо прочего, объясняется наличие типовых форм государственных (муниципальных) контрактов, в текстах которых всегда прописываются права, обязанности и ответственность сторон. Как правило, указанные элементы правового статуса сторон контракта являются сбалансированными (равные права по контролю за соблюдением договорных обязательств, одинаковая ответственность за просрочку исполнения обязательств и т. д.), хотя "на местах" встречаются и некоторые "перегибы" в сторону "повышенной защищенности" заказчика в указанных отношениях.
Конструкция государственных (муниципальных) контрактов направлена также на обеспечение стабильности всей контрактной системы, всего хозяйственного оборота. Как отмечает В.С. Гладков, основной функцией государственного контракта является не характерное для гражданско-правового договора перемещение материальных благ, а организация согласованной деятельности различных субъектов, направленной на удовлетворение государственных нужд. По мнению Л.И. Шевченко и Г.Н. Гредина, стимулирование предпринимательской активности предпринимательских структур – одна из важнейших целей заключения контракта.
Вместе с этим, по нашему мнению, не стоит недооценивать заинтересованность поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в получении прибыли от реализации публичных заказов. Получение прибыли – это основная цель деятельности коммерческих организаций (п. 1 ст. 50 ГК РФ) и, как правило, главная (определяющая) цель их участия в реализации государственного заказа. Представляется, что именно из-за противоречия интересов двух субъектов контрактных отношений (поставщики рассчитывают на получение максимальной прибыли, заказчики – на удовлетворение публичных нужд при минимальных затратах) возникла необходимость в строгом нормативном регулировании процесса государственных и муниципальных закупок.
В зависимости от структуры договорных связей (простой или сложной) заключение государственного (муниципального) контракта может сопровождаться также заключением других гражданско-правовых договоров. При простой структуре договорных связей исполнитель осуществляет поставку непосредственно государственному заказчику либо указанным им получателям на основании государственного контракта без заключения с последними каких-либо договоров; при сложной структуре договорных связей государственным контрактом предусматривается прикрепление государственным заказчиком поставщика-исполнителя к конкретным покупателям для заключения с ними договоров поставки на основании извещения о прикреплении, выдаваемого заказчиком.
Реализация публичного заказа возможна также путем заключения и исполнения гражданско-правового договора, не являющегося государственным (муниципальным) контрактом, по терминологии Закона № 94-ФЗ – "иного гражданско-правового договора". Такие договоры заключаются при размещении заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ. Отсюда следует, что они не могут быть заключены при проведении "сложных" закупок (торги, запрос котировок, на товарных биржах).
По мнению О.А. Беляевой, из Закона № 94-ФЗ следует исключить понятие "иной гражданско-правовой договор", поскольку сущностных различий между контрактом и договором нет. Указанное предложение представляется спорным, поскольку "иные гражданско-правовые договоры" заключаются, как правило, на небольшие суммы и весьма часто, чем объясняется многообразие форм таких договоров. В связи же с планируемым в соответствии с концепцией проекта закона "О федеральной контрактной системе" созданием библиотеки типовых контрактов весьма сложно представить себе разработку и обязательное использование унифицированных форм контрактов при так называемых "микрозакупках" (п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ). В настоящее время при закупках на сумму до 100 тыс. руб. активно применяются "иные гражданско-правовые договоры" в свободной форме. Введение же обязательных типовых форм контрактов (договоров) в подобных случаях может навредить нормальному развитию хозяйственных отношений, поскольку усложнит процесс заключения этих контрактов (договоров).