Специалистами высказывается мнение о необходимости укрупнения размещаемых государственных (муниципальных) заказов, в том числе посредством создания единого государственного органа, размещающего заказы вместо государственных заказчиков. К подобным выводам подталкивает положительный опыт централизации закупок на уровне некоторых субъектов РФ.
В целом следует согласиться с идеей усиления централизации закупочной системы в России. Наделение единого государственного органа полномочиями по размещению заказов для нужд отдельных заказчиков, во-первых, позволит снизить уровень коррупционной составляющей этих закупок (поскольку наладить контроль за деятельностью одного уполномоченного органа представляется более простой задачей, нежели за целой системой заказчиков), а во-вторых, уменьшит объемы работы в государственных и муниципальных органах и учреждениях по составлению соответствующих документов. Укрупнение закупок автоматически приведет к желаемому для многих снижению требований к кадровому составу заказчиков (не секрет, что многие сотрудники некрупных заказчиков, отвечающие за проведение закупок, не обладают должной квалификацией).
Вместе с этим, как отмечает К.В. Кузнецов, в развитых странах, напротив, наблюдается тенденция децентрализации закупок. Однако, по мнению автора, данный опыт приводит к положительным результатам лишь при относительно невысоком уровне коррупции.
Проблемы укрупнения закупок мы еще коснемся при рассмотрении вопросов, связанных с институтом совместных торгов (см. ниже).
Способы размещения заказов
Отнесение закупочной системы конкретной страны (региона, организации) к одной из рассмотренных моделей определенным образом характеризует перечень и специфику применения способов размещения заказов, используемых в этой системе. В централизованной системе и при невысоком уровне коррупции допускается применение большого числа способов размещения заказов, закупочный "центр" обладает бóльшей самостоятельностью в выборе способов закупок и в вопросах применения закупочных процедур, чем заказчики в децентрализованной системе. Как ни странно, но в большинстве стран мира, развивавшихся относительно независимо друг от друга и разделенных тысячами километров к началу XXI века выработаны весьма похожие друг на друга закупочные системы. Этим объясняется огромный научный интерес к изучению основных способов размещения заказов (их также называют "способами закупок", "методами закупок", "коммерческими процедурами", "видами выдачи заказов", "формами заключения договора", "способами заключения договора" и др.), применяемых в России и зарубежных странах. Интерес к изучению способов размещения публичных заказов поддерживается также высокой практической значимостью рекомендаций, вырабатываемых по результатам проведения сравнительных и иных исследований в этой сфере.
По нашему мнению, не стоит отождествлять понятия "способ заключения договора" и "способ размещения заказа", поскольку под способом заключения договора, как правило, понимают не вид процедуры определения поставщика (размещения заказа), а порядок определения и оформления (фиксации) договоренностей между контрагентами (в том числе в соответствии с п. 2 ст. 434 ГК РФ): например, путем составления единого документа, путем обмена документами посредством почтовой связи и др.
Заметим, что в Принципах международных коммерческих договоров (Принципах УНИДРУА) торги или иные способы размещения заказов не указаны в качестве способов заключения договора. Согласно ст. 2.1 указанных Принципов ("Способ заключения договора") "договор может быть заключен путем акцепта оферты либо в результате поведения сторон, достаточно свидетельствующего о соглашении".
В соответствии с п. 1 ст. 447 ГК РФ "договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов". Отсюда следует, что ГК РФ определяет торги в качестве способа заключения договора.
В то же время Закон № 94-ФЗ рассматривает торги в качестве способа размещения заказов, а не способа заключения договоров (ст. 10 Закона). Под "размещением заказов" Закон № 94-ФЗ понимает "действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков)" (ст. 5 Закона). Таким образом, Закон № 94-ФЗ рассматривает торги в качестве механизма определения поставщиков, а не в качестве способа заключения договора.