По утверждению Е.А. Суханова, "государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и казенное предприятие или государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах. В таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ)".
Таким образом, для удовлетворения собственных нужд учреждению необходимо заключать договор поставки для государственных нужд. Это обстоятельство свидетельствует о том, что собственные нужды государственных (муниципальных) заказчиков являются составной частью государственных (муниципальных) нужд.
Похожий подход к пониманию государственных нужд встречается и за рубежом. Во Франции, например, "потребности государственных организаций включают товары, работы или услуги, которые они могут закупать, не только выполняя свои требования к работе, например, при закупке офисного оборудования, компьютеров или страховок на них, но также для реализации более широких целей, таких как перевозка школьников". Как мы видим, "потребности государственных организаций" рассматриваются в качестве государственных нужд.
Однако в юридической литературе высказываются опасения относительно целесообразности такого решения законодателя.
По мнению В.С. Гладкова, "неопределенность понятия государственных и муниципальных нужд приводит к тому, что в качестве однородных предстают отношения, к примеру, связанные с приобретением товаров для реализации федеральной целевой программы, и отношения, опосредующие приобретение органом исполнительной власти канцелярских принадлежностей".
Похожей точки зрения придерживаются А.С. Кочетов и В.В. Груздев: "Распространение… установленного Законом № 94 порядка размещения заказов на обеспечение собственных нужд бюджетополучателей приводит к распылению сил исполнительных органов, ситуации, когда решение главных задач подменяется решением задач второстепенных, при этом функции государства смешиваются до такой степени, что их надлежащее выполнение просто не представляется возможным".
В.В. Балакин, критикуя традиционное определение государственных нужд, пишет: "В результате возникает весьма парадоксальная ситуация. Скажем, государственному общеобразовательному учреждению (школе) потребовались к новому учебному году парты, учебные пособия, а также ремонтные работы. Коль скоро такая школа согласно п. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ относится к категории бюджетных учреждений, она по закону должна размещать государственный контракт на конкурсной основе для приобретения этих товаров и выполнения работ. Аналогичная же частная школа (гимназия) может все это закупать и заказывать без лишней бюрократически запутанной процедуры, без торгов (конкурсов) у любых поставщиков обычным простым способом, не тратя время и дополнительных средств".
По нашему мнению, приведенные точки зрения, в которых высказывается критика относительно включения собственных нужд государственных (муниципальных) заказчиков в состав государственных (муниципальных) нужд, являются весьма спорными. Во-первых, как мы уже сказали, разграничить эти нужды бывает очень сложно, что вызывало раньше большое количество проблем на практике. Ведь в зависимости от вида нужд решался вопрос о применении или неприменении Закона № 94-ФЗ. Во-вторых, при решении рассматриваемого вопроса обязательно следует учитывать явление, получившее в экономической литературе название "провал рынка".
Экономисты подчеркивают, что именно государственный (муниципальный) заказчик является наиболее вероятным субъектом для попадания в "зону провала рынка". "Коммерческий заказчик вынужден успешно бороться с провалами рынка, ведь в противном случае его ждет разорение. Но сколько бы ни завышали цены на закупаемую государственным заказчиком продукцию, он, в отличие от коммерческого, не разорится и с рынка не уйдет. И в этой связи применение специальных норм – единственно возможный вариант получения рыночных цен на то, что покупает государство".
В связи с этим любые закупки государственных и муниципальных заказчиков должны осуществляться исключительно в соответствии с Законом о размещении заказов, будь то сложная техника или канцелярские принадлежности.
Рассмотрение таких, казалось бы, сугубо теоретических вопросов имеет важное практическое значение. Как мы видим, с корректировкой понятия "государственные (муниципальные) нужды" расширилась сфера действия Закона № 94-ФЗ. Претерпел изменения и институт государственного (муниципального) заказа, включивший в свое содержание также соответствующие потребности государственных (муниципальных) заказчиков.
Представляется очевидным, что без изучения основных категорий, связанных с институтом государственного (муниципального) заказа, прежде всего его сущностного признака – государственных (муниципальных) нужд, невозможно обращение к вопросам правового регулирования отношений по его формированию, размещению и исполнению.
§1.3. Законодательство, опосредующее отношения по формированию и реализации государственного (муниципального) заказа
История развития законодательства России о государственных закупках насчитывает несколько веков.
Как отмечает В.И. Кузнецов, большая часть источников по публичным заказам X-XIII вв. погибла по разным причинам. Несмотря на это, к настоящему времени изучен значительный объем исторических документов времен X-XVIII вв.: уставные, судные, правые, иммунные, памятные, заказные грамоты, ханские ярлыки, повествовательные тексты и деловая переписка. В материалах этого периода (например, в Переяславской летописи 1346 г., ханском ярлыке митрополиту Алексию) имеется указание на институты заказа и его исполнителей – заказников.
Тем не менее первым отечественным документом о публичном заказе принято считать указ царя Алексея Михайловича 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. Как отмечает Е.Ю. Гончаров, в этом указе "конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные составляющие – публичный заказ, поиск исполнителей, условия".