а) дефицит федеральных бюджетных ассигнований на выполнение обязательств государства по обеспечению жильем граждан России;
б) отсутствие концентрации федеральных бюджетных ассигнований на главных направлениях, их распыление по девяти подпрограммам и пяти государственным заказчикам, по всем регионам;
в) отсутствие консолидации бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней;
г) слабое использование внебюджетных источников финансирования Программы, в том числе личных средств граждан;
д) отсутствие конкретных мероприятий, направленных на увеличение объемов жилищного строительства.
С 2005 г. начался второй, основной, шестилетний этап Программы. С целью повышения ее эффективности необходимо:
а) изменить акцент Программы, подчеркнув направленность на решение проблемы формирования и развития рынка жилья;
б) учесть вопросы, связанные с принятием пакета законопроектов, направленных на развитие рынка доступного жилья, и необходимость разработки и принятия нормативных актов федерального и регионального уровней с целью реализации указанного пакета законопроектов;
в) выделить в Программе два основных блока подпрограмм, направленных на государственное стимулирование:
– спроса на рынке жилья путем адресной целевой поддержки отдельных категорий граждан, перед которыми государство имеет установленные законом обязательства;
– предложения на рынке жилья путем формирования инженерной инфраструктуры, участков для строительства жилья, а также реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства.
Опыт реализации Программы "Жилище" в качестве государственного заказчика-координатора позволяет сделать вывод о том, что наиболее эффективное использование средств федерального бюджета, предназначенных для выполнения установленных законом обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, достигается тогда, когда эти средства направляются в виде адресных целевых субсидий в форме государственных жилищных сертификатов.
Основу второго блока должна составить новая подпрограмма с рабочим названием "Формирование участков под жилищное строительство". В этой подпрограмме и частично в подпрограмме "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного фонда" в соответствии с новым Градостроительным кодексом необходимо разработать и реализовать механизм выделения и инженерного обустройства участков, имеющих комплект исходно-разрешительной документации для строительства жилья, и способы реализации таких участков инвесторам-застройщикам на конкурсной основе. Финансирование работ по формированию участков будет вестись на паритетных началах за счет регионального (муниципального) и федерального бюджетов, федеральные средства предоставляются на возвратной основе (например, беспроцентный кредит). При этом наносится серьезный удар по коррупции и взяткам в строительном процессе [50] .
Ежегодно на реализацию названных подпрограмм необходимо выделять из федерального бюджета не менее 8 млрд руб., в том числе не менее 5 млрд руб. по подпрограмме "Формирование инженерной инфраструктуры для строительства жилья". В качестве перспективы представляется возможным использовать на указанные цели займы международных финансовых организаций, в том числе средств Всемирного Банка. Представляется, что строительный комплекс России способен решить задачи, поставленные перед ним в Послании Президента России 2004 г. Сегодня ему для этого нужны земля, инженерная инфраструктура и воля руководителей всех уровней и ветвей власти. Необходимо совершенствовать региональное законодательство и нормативную базу в целом, формировать региональные программы и проекты, генеральные планы и планы застройки в соответствии с принятыми на федеральном уровне решениями.
С 1 января 2006 г. в России стартовал приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье – гражданам России", рассчитанный на шесть лет (до 2012 г.). Он включает подготовительный (2005 г.), первый (2006–2007 гг.) и второй этапы (2008–2010 гг.). На первом этапе Президент России определил четыре приоритета:
– увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования;
– повышение доступности жилья;
– увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;
– выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан.
Каждый из них будет выполняться по-своему. Для реализации первого приоритета предусмотрены государственная поддержка системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов и развитие инфраструктуры рынка ипотечных ценных бумаг. Это позволит увеличить объем ипотечного кредитования и снизить процентную ставку.
В рамках второго приоритета будет оказываться государственная поддержка молодым семьям и молодым сельским специалистам в приобретении или строительстве индивидуального жилья с помощью ипотечных кредитов.
Для реализации третьего приоритета государство будет сокращать административные барьеры, предоставит государственные гарантии по кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой и будет субсидировать процентную ставку по таким кредитам.
В рамках четвертого приоритета государство интенсифицирует выполнение своих обязательств перед ветеранами и инвалидами, а муниципалитеты увеличат объемы предоставляемого социального жилья. Военнослужащим и некоторым другим категориям граждан будут предоставляться субсидии на приобретение жилья.
Глава 2 Жилищное законодательство России
§ 2.1. Основные начала жилищного законодательства
Понятие "основные начала" не является специальным юридическим термином, поэтому в законодательстве оно относится к числу понятий нераскрытых [51] . Данный вид правовых предписаний можно именовать законодательными новеллами, с помощью которых законодатель воспроизводит на нормативном уровне общезначимые заглавные правовые идеи концептуального содержания, придавая им правоприменительное значение. Относительно эпитета "основной", как гласит толковый словарь, можно сказать, что речь идет об "основе", "основании", означающем опору, начало, причину. Термин "начало" – это предшествие, первооснова. Таким образом, в дословном восприятии "основные начала" – это первопричина, фундамент того порядка, который заложен в основу регулирования гражданского быта {3} .
Появление нормы об основных началах – это показатель правового прогресса в сфере гражданско-правового регулирования, которому предшествовали следующие эволюционные моменты, связанные с постепенным накоплением теоретических знаний, обогащающих существующие представления о правовых идеях, способах их влияния на законодательство и формах отражения в нем. Первый – отграничение принципиальных основополагающих идей от экономических законов, закономерностей, политических лозунгов и деклараций. Второй – придание этим идеям научной обоснованности, чтобы они потенциально были способны к законодательному воплощению. Третий – осознание необходимости непосредственного нормативного закрепления этих общезначимых социальных идей в качестве заглавных в первых нормах гражданского законодательства для придания всем остальным нормам единства и последовательности.
Формирование понятия сущности основных начал предполагает решение двух кардинальных вопросов:
1) какой реальный феномен (субстанцию) обозначает указанная категория;
2) каково объективное назначение этого феномена, чем предопределено его введение в законодательный текст.
Первый вопрос в цепочке всех последующих рассуждений и аргументации о сущности основных начал – это вопрос об обязательности положений, установленных в статье 1 ЖК РФ. Нельзя утверждать, что эти предписания совпадают по форме с типичными правовыми нормами, но и не следует отрицать, что если предписание включено в текст закона, то оно обретает общеобязательный характер. Ведь текст любого закона – это определенная система нормативных предписаний. Содержание, формулировка и место, отведенное им в структуре нормативного акта, различны. Это нельзя не учитывать при их теоретическом и практическом применении.
Содержание нормы об основных началах специфично. Она не представляет собой образец нормы-рамки. Ее первичная роль, в отличие от всех последующих, – отразить ту иерархию правовых ценностей, которые намерены охранять и защищать нормы Жилищного кодекса. В связи с этим в данной норме кратко выражен "облик" всего жилищного законодательства, основные и исходные правовые ценности, накопленные на современном этапе экономической жизни общества. В ней сфокусирована целевая установка всего гражданско-правового регулирования – обеспечение действенного, свободного, справедливого оборота средств, товаров, работ, услуг и других материальных и нематериальных благ. Содержание же выражают те идеалы, на которые участникам гражданско-правовых отношений необходимо ориентироваться. Все эти характеристики – показатель специфики нормы об основных началах. Такие нормы, "в отличие от норм-рамок, ничего не говорят о путях достижения цели".
Следствием "нерамочной" конструкции нормы об основных началах жилищного законодательства является то, что они имеют собственную структуру. Этим можно объяснить отсутствие в них четко выраженных элементов правовой нормы. Ведь когда речь идет о частных правовых нормах, то почти всегда подразумевается, что каждая из них включает в свою структуру и санкцию, хотя бы и изложенную в другой норме или нормативном акте.