С 2004 г. в соответствии с Решением 2004/512/ЕС в ЕС ведется работа по созданию Визовой информационной системы (VIS). В 2008 г. был принят Регламент № 767/2008, в котором определен правовой статус VIS, перечень данных, которые будут в ней содержаться, порядок доступа и использования информации из Визовой информационной системы. VIS будет содержать данные, связанные с визовым процессом, – сведения о заявлениях на получение виз, о принятых решениях, о выдаче или об отказе в выдаче визы, о выданных визах и проч. Решением Комиссии 2010/49/ЕС от 30 ноября 2009 г. определены первые государства, в которых данная система вводится в действие.
Помимо собственно виз законодательством ЕС предусмотрена выдача упрощенного транзитного документа и упрощенного железнодорожного транзитного документа, которые позволяют гражданам третьего государства следовать из одной части своего государства в другую часть через территорию ЕС. Этот документ применяется только в отношении анклавов, в частности в отношении жителей Калининградской области Российской Федерации. Формат упрощенного транзитного документа, условия выдачи и права его обладателей устанавливаются Регламентами № 693/2003 и 694/2003 от 14.04.2003 г.
Пограничныйконтроль ипорядок пересечения границ урегулированы Регламентом № 562/2006 от 15 марта 2006 г., устанавливающим Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах). Данный документуста-навливает порядок пересечения внешних границ ЕС гражданами ЕС и иностранными гражданами, в т. ч. условия допуска граждан третьих государств на территорию ЕС, порядок осуществления пограничного контроля, включая организацию и обустройство мест контроля, порядок проставления штампов в проездных документах, порядок и основания для отказа во въезде, а также положения об организации пограничной службы в государствах-членах. В Разделе III Кодекса предусматривается полная отмена пограничного контроля на внутренних границах государств – членов ЕС и определяются условия и порядок временного восстановления пограничного контроля в случае необходимости.
Приграничное движение представляет собой исключение из общего режима пересечения границ. Правовое регулирование на уровне ЕС обеспечивается положениями Регламента № 1931/2006, устанавливающего правила о приграничном движении на внешних сухопутных границах государств-членов. С целью реализации положений регламента государства-члены наделены правом заключать соответствующие двусторонние соглашения с третьими странами. Жители приграничной зоны получают право находиться в приграничной зоне соответствующего государства сроком до трех месяцев в шестимесячный период, но не более трех месяцев подряд после получения специального разрешения на приграничное движение. Разрешение на приграничное движение выдается на срок от одного до пяти лет.
Европейское агентство по управлению и оперативному сотрудничеству на внешних границах (Фронтекс) создано и действует на основании Регламента № 2007/2004 с целью улучшения интегрированного управления внешними границами. Штаб-квартира Фронтекс расположена в Варшаве (Польша). Непосредственно пограничный контроль остается в компетенции государств, но Фронтекс призван облегчить и сделать более эффективным применение норм права ЕС в отношении управления внешними границами, а также предоставлять техническую поддержку государствам. Фронтекс занимается координацией оперативного сотрудничества, оказывает содействие в подготовке кадров пограничных служб, организации совместных операций по высылке и проч. Государства вправе просить Фронтекс о содействии в случае возникновения обстоятельств, требующих технической и оперативной поддержки. В исключительных ситуациях, например в случае массового притока иностранцев, желающих пересечь границу, по запросу государства Фронтекс может задействовать непосредственно на границе "команды быстрой пограничной интервенции" (RABIT), механизм создания которых установлен Регламентом № 863/2007. Участие ассоциированных членов шенгенского сотрудничества в работе Фронтекс регулируется специальными договоренностями со Швейцарией и Лихтенштейном, а также с Норвегией и Исландией.
Шенгенская информационная система (SIS) объединяет вопросы полицейского, визового и пограничного сотрудничества и обеспечивает информационное единство территории всего шенгенского пространства. SIS создана на основе положений Шенгенской конвенции 1990 г. и содержит информацию о вещах (утраченных, потерянных и украденных ценностях, документах, регистрационных знаках транспортных средств, угнанных транспортных средствах, оружии и проч.) и о лицах (разыскиваемых по подозрению в совершении преступления, пропавших без вести, а также которым запрещен въезд на территорию ЕС). Наполнением системы данными занимаются сами государства, а благодаря центральному органу поддержки, расположенному в Страсбурге (Франция) эти данные становятся доступными для других государств. Система не позволяет производить произвольный просмотр данных, а только обоснованные поисковые запросы по определенным критериям. Информация обо всех поисковых запросах хранится в течение определенного времени, обоснованность запросов выборочно проверяется.
В настоящее время происходит реформирование Шенгенской информационной системы – переход от устаревшей системы середины 90-х гг. SIS I+ к системе SIS II, что предусматривается Регламентом 1987/2006. Обновленная система позволит использовать достижения компьютерных технологий в большей мере, в т. ч. включить в базу данных фотографии и отпечатки пальцев. Введение в действие системы второго поколения предполагалось завершить не позднее 30 июня 2010 г., однако этот срок был перенесен на 31 марта 2013 г.
8.5 Предоставление убежища и иммиграционная политика
Сотрудничество в вопросах предоставления убежища предусматривается ст. 78 Договора о функционировании ЕС. Его целью является создание общей европейской системы предоставления убежища, в рамках которой на всей территории ЕС должен существовать единый правовой режим убежища, дополнительной и временной защиты, должны быть унифицированы условия и процедуры предоставления и лишения такого статуса.
Сотрудничество в этой сфере должно уравнять условия получения статуса беженца и условия пребывания во всех государствах ЕС, предотвратить подачу ходатайств о предоставлении статуса в нескольких государствах, установить механизм определения государства, ответственного за рассмотрение заявления. Это связано с тем, что в пространстве без внутренних границ соискатели убежища могут воспользоваться различиями в законодательстве, чтобы получить статус в одном государстве, но проживать в другом, например, с более высоким уровнем жизни или с более благоприятными условиями, что приводит к несправедливому распределению нагрузки на социальные системы государств.
Критерии и механизмы для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства, установлены сегодня Регламентом № 604/2013 от 26 июня 2013 г. об установлении критериев и механизмов определения государства-члена, ответственного за рассмотрение заявления о международной защите, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства или лицом без гражданства. Данный регламент известен как Дублин III, поскольку данный документ с 19 июля 2013 г. заменил собой предыдущий регламент Дублин II, который, в свою очередь, был принят вместо Дублинской конвенции 1990 г.
Общие критерии определения соответствия заявителя условиям предоставления убежища установлены Директивой 2004/83/ЕС о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих государств и лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, которые по другим основаниям нуждаются в международной защите, и о содержании предоставляемой защиты. В Директиве закреплено общее для государств – членов ЕС толкование положений Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, например пояснения к термину "преследование" и проч. Также Директива устанавливает критерии соответствия требованиям о предоставлении международной или дополнительной защиты.
Директива № 2003/9/ЕС, устанавливающая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища, определяет условия нахождения в государстве ЕС лица, подавшего ходатайство о предоставлении убежища, до принятия решения. Государство обязано разъяснить заявителю его права и обязанности, обеспечить определенные материальные условия, воссоединение семьи, медицинскую и психологическую помощь, предоставить детям доступ к системе образования. Государства не вправе запретить соискателям работать, но могут устанавливать специальные ограничения.
Процесс рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища регулируется Директивой № 2005/85/ЕС о минимальных стандартах в отношении процедур государств-членов для предоставления и лишения статуса беженца. В Директиве закреплены процессуальные права заявителей, в т. ч. право лично подавать ходатайство и право находиться в стране до принятия решения. Кроме того, устанавливаются специальные требования к процедурам первого и последующего рассмотрения ходатайства, а также к процедуре лишения статуса беженца. Обязательным является наличие процедуры обжалования отказа в судебном порядке.