4 марта 2015 года комиссар по внешней политике Ф. Могерини и представитель Европейской комиссии по вопросам расширения и политики добрососедства Й. Ханс начали консультации по пересмотру ЕПД. Планируется завершить их к осени 2015 года. Предпосылки для пересмотра ЕПД были заложены еще в 2014 году (было предложено заменить этот механизм сотрудничества на Европейский инструмент соседства) и основной лейтмотив изменений, по всей вероятности, будет касаться концептуальной перестройки, мотивации всего проекта ЕПД: сотрудничество может не быть равномерным и обусловленным продвижением по всем направлениям одновременно, на первое место должен выйти прагматический интерес сотрудничества, причем странам будет предложено выбирать наиболее интересующее их направление. Среди таких общих вызовов, по мнению Ф. Могерини и внешнеполитического ведомства ЕС, – миграция, безопасность, в том числе энергетическая. Й. Ханс обозначил четыре направления реформирования ЕПД. Во-первых, признание своеобразия каждого из партнеров по ЕПД, причем и в рамках южной ветви и в рамках восточного направления. Во-вторых, программа должна обрести настоящий партнерский, а не патронажный характер. В-третьих, в зависимости от желания и готовности партнеров будут продвигаться инициативы более тесного взаимодействия – зона свободной торговли, соглашения об ассоциации, вместе с тем для тех, кто не желает или не готов к таким проектам, по каждому сектору будут предложены свои программы. Программа рассчитана на расширение сфер взаимодействия: от развития торговых отношений и мобильности населения до сотрудничества в энергетической сфере, а также в сфере борьбы с организованной преступностью и латентными внутренними конфликтами. В-четвертых, что резюмирует первые три направления, – это желание ЕС быть более гибким в партнерских отношениях и в реакции на любые кризисные явления. Последний раз перемены в стратегии ЕПД произошли в 2011 году и совпали с периодом "арабской весны".
Идея проекта "Восточное партнерство" была представлена Р. Сикорским (министром иностранных дел Польши). 7 мая 2009 года состоялось официальное учреждение программы и принятие совместной декларации. Главной целью инициативы декларировано "создание необходимых условий для ускорения политической и экономической интеграции между Европейским союзом и заинтересованными странами-партнерами" путем содействия политическим и социально-экономическим реформам в странах-участницах "Восточного партнерства". Одной из задач ставится также создание зон свободной торговли, т. е. определенная экономическая интеграция ЕС со странами Восточного партнерства. Программа Восточного партнерства ориентирована на реализацию задач по различным направлениям, среди которых и развитие демократии, и экономические реформы, и продвижение мобильности населения. В настоящее время программа объединяет Азербайджан, Армению, Беларусь, Грузию, Молдову, Украину.
Глава 8. Правовое регулирование пространства свободы, безопасности и правосудия в Европейском союзе
Пространство свободы, безопасности и правосудия (далее – ПСБП) объединяет направления сотрудничества, которые не являются в прямом смысле частью экономического или политического сотрудничества государств – членов ЕС и могут быть обозначены как правовая интеграция. Целью правовой интеграции является устранение препятствий для нормального функционирования отдельных национальных правовых систем в условиях интеграции.
На определенном этапе экономической и политической интеграции правовая интеграция становится насущной необходимостью, поскольку возникает необходимость корректировки механизма функционирования отдельных национальных правовых систем, принятия поправок или компенсаторных мер вследствие увеличения взаимного проникновения людей, товаров, услуг и капиталов между странами.
Например, открытие внутренних границ между государствами Шенгенского сотрудничества вследствие расширения реализации свободы передвижения людей лишает такие государства возможности учета лиц и досмотра транспортных средств через пограничный контроль. Атакой контроль служил целям обеспечения внутренней безопасности, борьбы с преступностью. Поэтому в качестве компенсации и с целью сохранения высокого уровня внутренней безопасности ликвидация контроля на внутренних границах компенсируется за счет усиления пограничного контроля на внешних границах, сотрудничества пограничных служб, органов внутренних дел, миграционных служб. В результате такого сотрудничества возникает новое пространство, объединенное едиными правилами в отдельных сферах (визовое сотрудничество, коллизионные нормы международного частного права, европейский ордер на арест) и специальными инструментами усиленного сотрудничества между различными правоохранительными и судебными органами.
Все направления сотрудничества в рамках ПСБП так или иначе призваны обеспечить единство правового режима в вопросах, связанных с передвижением лиц и последствиями упрощения такого передвижения между государствами ЕС.
Результатом такого сотрудничества должно стать создание пространства без внутренних границ, внутри которого обеспечено свободное передвижение лиц независимо от гражданства, равный доступ к правосудию во всех государствах ЕС и высокий уровень безопасности.
Сфера регулирования ПСБП включает ряд вопросов, которые традиционно относились к сфере внутренней компетенции государств. Тем не менее государства ЕС сумели выстроить между собой сначала межправительственное сотрудничество, а затем сделать его полноценной частью права ЕС, для которого характерны верховенство над национальным регулированием, прямое действие на территории государств и юрисдикционная защита.
Сложный процесс формирования ПСБП повлиял на европейскую интеграцию в целом, в определенной мере стал причиной ее раздробления, появления концепции "Европы разных скоростей" и привел к созданию в ЕС механизма усиленного сотрудничества. В настоящее время не все государства – члены ЕС в полной мере принимают участие в ПСБП, а правовое регулирование сохраняет ряд особенностей, скорее характерных для межправительственного метода.
ПСБП представляет собой уникальный правовой феномен. ПСБП, как и правовая система Европейского Союза в целом, продолжает развиваться, компетенция ЕС расширяется, государства наделяют его более эффективными инструментами регулирования сотрудничества. Такое сотрудничество, в свою очередь, становится примером для развития других интеграционных образований и международного права в целом. В ходе реализации внешнего измерения ПСБП соседние государства, в т. ч. Республика Беларусь, также оказываются вовлеченными в сотрудничество, которое призвано обеспечить свободное передвижение лиц между государствами, большую эффективность судебного сотрудничества и высокий уровень безопасности в региональном масштабе.
8.1 Понятие Пространства свободы, безопасности и правосудия
Создание Пространства свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в сочетании с надлежащими мерами в отношении контроля на внешних границах, убежища, иммиграции и предотвращения и борьбы с преступностью, является одной из основных целей ЕС на современном этапе (ст. 3 Договора о ЕС).
Особенностью концепции, лежащей в основе ПСБП, является объединение сфер сотрудничества, которые ранее развивались независимо друг от друга в рамках межправительственного сотрудничества и не рассматривались как составляющие одной системы.
Предшественником ПСБП является развивавшееся вне правовых рамок ЕС в 90-х гг. XX в. Шенгенское сотрудничество, в котором за отправную точку была принята свобода передвижения внутри шенгенского пространства для всех лиц независимо от гражданства, что обеспечивалось путем полной отмены контроля на общих (внутренних) границах. В то же время Шенгенское сотрудничество предусматривало усиление судебного и полицейского сотрудничества, направленного на преодоление негативных последствий открытия границ (существовавших, впрочем, и до открытия границ), таких как нелегальная миграция, трансграничная преступность, снижение эффективности судебной системы вследствие различий в национальных правовых системах.
Сам термин был впервые введен в учредительные акты ЕС в качестве новеллы Амстердамского договора 1997 г. Идея создания Пространства свободы, безопасности и правосудия приписывается Нидерландам, представившим концепцию на межправительственной конференции, готовившей проект Амстердамского договора. Поскольку понятие ПСБП не раскрывается подробно в учредительных актах ЕС, толкование приводится в последующих правовых документах и научных работах.