С 50-х гг. XX в., когда были созданы Европейские сообщества, предметная компетенция ЕС прошла путь от узкоспециализированных сфер (создание общего рынка угля и стали в рамках ЕОУС) до общеэкономических проектов (общий рынок ЕЭС, дополненный сотрудничеством по вопросам мирного использования атомной энергии в рамках Евратома) и, наконец, до распространения на весь спектр общественных отношений, включая разработку общей внешней политики и политики безопасности с военным компонентом и вопросы борьбы с преступностью (вторая и третья "опоры" ЕС).
Дальнейшее расширение компетенции ЕС осуществляется главным образом посредством расширения и углубления его задач и полномочий в уже подведомственных ЕС сферах общественной жизни и в меньшей степени путем признания за ЕС новых сфер компетенции. В частности, Лиссабонский договор 2007 г. признал за ЕС полномочия осуществлять политику и мероприятия в таких областях, как:
– службы общеэкономического значения;
– космос;
– спорт;
– туризм;
– энергия (помимо атомной, сохраняющейся в ведении Евратома);
– гражданская оборона;
– координация административного сотрудничества государств-членов в области претворения в жизнь права ЕС;
– координация мер по оказанию помощи государствам-членам, пострадавшим от террористических актов или катастроф;
– гуманитарная помощь третьим странам.
Уже в 2007 г. непосредственно при подготовке текста Лиссабонского договора государства-члены согласились усилить роль ЕС в природоохранной и энергетической сферах, в частности, применительно к вопросам борьбы с изменением климата и другими глобальными и региональными проблемами окружающей среды, интеграции энергетических систем.
Другой новеллой Лиссабонского договора 2007 г. стала новая классификация предметов ведения и сфер деятельности ЕС. Прежде в ЕС она строилась исходя из сложной для восприятия структуры трех "опор". После вступления в силу Лиссабонского договора в основу классификации положен более простой и логичный географический критерий:
1) общественные отношения, которые складываются в пределах ЕС, образуют предмет его внутренней (внутриполитической) компетенции. Все элементы этой компетенции – от создания и функционирования единого экономического пространства ("внутреннего рынка" ЕС) до культуры и образования – служат предметом разделов, глав, отделов ч. 3 Договора о функционировании ЕС под названием "Внутренняя политика и деятельность ЕС". К внутриполитической компетенции ЕС относятся и вопросы, связанные с пересечением его внешних границ людьми, товарами и капиталами (таможенный союз, визовая, иммиграционная политика, политика предоставления убежища и др.);
2) отношения ЕС в целом с государствами, не входящими в его состав (третьими странами/третьими государствами), а также с международными организациями образуют предмет его внешней (внешнеполитической) компетенции. Общие принципы реализации этой компетенции, а также положения о неэкономических аспектах внешней политики (общая внешняя политика и политика безопасности) содержатся в разделе V Договора о ЕС: "Общие положения о внешнеполитической деятельности ЕС и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности". Остальные положения о внешнеполитической деятельности ЕС закреплены в ч. 5 Договора о функционировании ЕС "Внешнеполитическая деятельность ЕС";
3) промежуточное положение между внутренней и внешней политикой ЕС занимают его мероприятия в области взаимоотношений с рядом островных территорий, находящихся под суверенитетом государств-членов (как правило, бывших колониальных владений), но не вошедших вместе с ними в состав ЕС – заморскими странами и территориями (Гренландия, Новая Каледония, Фолклендские острова и т. д.). Эта сфера деятельности ЕС, называемая ассоциацией с заморскими странами и территориями, предусмотрена в одноименной части Договора о функционировании ЕС, которая структурно расположена между правилами его внутри– и внешнеполитической деятельности: ч. 4 "Ассоциация с заморскими странами и территориями".
Столь широкий предметный охват компетенции ЕС не означает, что государства-члены уступили ему абсолютно все суверенные права в вышеназванных сферах. Объем полномочий, предоставленных ЕС, неодинаков в разных областях его ведения: от очень широкого, включающего весь комплекс законодательных, административных и судебных мер (например, в вопросах обеспечения свободы конкуренции на внутреннем рынке ЕС), до крайне ограниченного, сводящегося в основном к рекомендательным и поощрительным мерам (например, в области куль туры).
Такая неоднородность достигается за счет особого механизма наделения ЕС полномочиями, который был установлен еще в 1950-е гг. при учреждении Европейских сообществ и сохранился после вступления Лиссабонского договора в силу. Его сущность состоит во включении в упомянутые части и разделы учредительных документов специальных уполномочивающих статей, которые определяют, по каким конкретным вопросам, в каких целях, в каком порядке, через какие институты и посредством какого рода мер ЕС вправе осуществлять свое вмешательство в подведомственные ему сферы.
Иными словами, разные области общественной жизни переданы в ведение ЕС не целиком, а лишь применительно к отдельным их аспектам, прямо предусмотренным в уполномочивающих статьях Договоров. Например, по различным вопросам социальной политики, перечисленным в ст. 153 Договора о функционировании ЕС, последний вправе устанавливать только поощрительные меры и минимальные предписания. Одну их часть утверждают совместно Европейский парламент и Совет ЕС (например, в отношении условий труда), другую принимает единолично Совет ЕС (например, по вопросам социального обеспечения и социальной защиты работников). При этом во втором случае за представителями государств-членов в Совете ЕС сохранено право вето.
Уполномочивающие статьи учредительных документов ЕС именуются в европейской доктрине и судебной практике "правовыми базами" (фр. bases juridiques; англ. legal bases). Общее число "правовых баз" измеряется многими десятками и продолжает увеличиваться с каждой очередной реформой учредительных документов ЕС. Однако даже при подобном многообразии появляется риск того, что новые проблемы, возникающие в ходе европейской интеграции, окажутся не охваченными имеющимися "правовыми базами" и, как следствие, будут требовать все новых и новых поправок в Договоры.
Чтобы скорректировать эту жесткую схему, в учредительные документы ЕС изначально были включены специальные "статьи-лазейки" (термин неофициальный), закрепляющие дополнительные (резервные) полномочия ЕС. Данными полномочиями можно воспользоваться в случае отсутствия специальной уполномочивающей статьи ("правовой базы") по конкретному вопросу. Подобные "статьи-лазейки" присутствуют и в новой ("лиссабонской") редакции учредительных документов ЕС.
Одна из них уже упоминалась при характеристике содержания и структуры Договоров. Она содержится в главе "Сближение законодательств" ч. 3 последнего документа (глава 3 раздела VII "Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении законодательств") и позволяет ЕС осуществлять сближение законодательств государств-членов по любым вопросам, необходимым для нормального функционирования единого внутреннего рынка, – ст. 114 Договора о функционировании ЕС.
Указанная статья, однако, не может применяться к вопросам, затрагивающим налоги, свободное передвижение лиц, а также права и интересы наемных работников. Дополнительное сближение законодательств в этих вопросах может производиться на основании другой "статьи-лазейки" Договора о функционировании ЕС – ст. 115.
Наличие двух отдельных "статей-лазеек" обусловлено различием в порядке принятия решений на уровне ЕС: в первом случае (ст. 114) нормативные акты принимаются по процедуре с правом абсолютного вето Европейского парламента, но без аналогичного права вето у отдельных государств-членов, во втором случае (ст. 115) – при сохранении за представителями их правительств в Совете ЕС права вето, но с ограниченными (консультативными) прерогативами Европарламента.