– правовой акт принят в результате "обычной законодательной процедуры" или "специальной законодательной процедуры". Первая, напомним, состоит в совместном принятии документов Европейским парламентом и Советом ЕС. Вторая имеет несколько разновидностей и предполагает издание актов единолично Европейским парламентом после консультации или с одобрения Совета ЕС либо, чаще, Советом после консультации или с одобрения Европейского парламента. Выбор разных видов законодательных процедур определяется уполномочивающими статьями учредительных документов для каждого конкретного вопроса ведения ЕС. Если Европейский парламент и/или Совет ЕС принимают меры по вопросам, где учредительные документы не предусматривают применения законодательной процедуры, то изданные ими правовые акты не считаются законодательными.
К числу "незаконодательных" актов ЕС в соответствии с Лисса бонским договором 2007 г. относятся:
– юридически обязательные акты (регламенты, директивы, решения) Европарламента и Совета ЕС, для принятия которых учредительные документы не предусматривают использования общей или специальной законодательной процедуры;
– юридически обязательные акты других институтов ЕС: регламенты, директивы, решения Европейской комиссии, регламенты и решения Европейского центрального банка; решения Европейского совета;
– рекомендации и заключения как акты, не имеющие юридически обязательной силы, независимо от принимающего института.
Особое место среди "незаконодательных" актов занимают акты, принимаемые на основании, в дополнение или во исполнение законодательных актов. К таковым, в частности, относятся:
– делегированные акты: юридически обязательные акты общего действия (регламенты, директивы или решения, не указывающие адресатов), издаваемые Комиссией на основании полномочий, которые предоставлены (делегированы) ей в законодательном акте, принятом Европейским парламентом и/или Советом ЕС. Подобные акты могут дополнять и даже изменять отдельные положения законодательного акта, но лишь на условиях и в пределах, зафиксированных в его тексте (ст. 290 Договора о функционировании ЕС);
– исполнительные акты: акты, принимаемые Комиссией или, в отдельных случаях, Советом ЕС в целях обеспечения единых условий претворения в жизнь (исполнения) регламентов, директив, решений ЕС. Полномочия по изданию таких документов должны быть определены в акте, во исполнение которого они принимаются (в "базовом" регламенте, "базовой" директиве, "базовом" решении). Кроме того, Европарламент и Совет ЕС в форме регламента должны установить общие принципы осуществления подобных исполнительных полномочий Комиссией (параграфы 2–4 ст. 291 Договора о функционировании ЕС).
В наименовании делегированных и исполнительных актов ЕС в обязательном порядке должно использоваться слово "делегированный" или "исполнительный" (например, "Делегированный регламент Комиссии о…", "Исполнительное решение Совета о…").
Разграничивая две категории правовых актов ЕС, учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г., как и ранее проект Европейской конституции 2004 г., не устанавливают принципа верховенства законодательных актов Европарламента и Совета ЕС над незаконодательными актами этих и других институтов.
Подзаконный характер, безусловно, имеют делегированные и исполнительные акты – как минимум, в отношении того законодательного акта, на основании или во исполнение которого они приняты. Однако подобный вывод не может быть применен к незаконодательным актам, если они издаются непосредственно на основании учредительных документов ЕС (например, решения Европейского совета или Совета ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).
Отсюда не исключена ситуация, когда законодательный регламент или законодательная директива, принятые Европарламентом и Советом ЕС, будут отменены Судом ЕС на том основании, что они противоречат, например, регламенту или решению, изданному Европейским центральным банком или Европейским советом в рамках своих полномочий, предусмотренных другими статьями Договора о ЕС или Договора о функционировании ЕС.
3.7 Значение судебного прецедента в праве Европейского союза
Основополагающие черты европейского законодательства – принципы субсидиарности и пропорциональности, уважения основных прав человека, правовой определенности и законных ожиданий, равенства и недискриминации, сотрудничества, транспарентности – и судебные решения, на основе которых они сформулированы.
В рамках интеграционного процесса сформировались два важнейших судебных органа – Европейский суд по правам человека и Суд Европейских сообществ. По мере эволюции в ЕС утверждается трехзвенная структура. Каждая из судебных инстанций играет в пределах своей компетенции важную роль в нормотворческом процессе. ЕСПЧ образован на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Его главное назначение – обеспечить соблюдение все ми государствами – участниками Конвенции принятых ими на себя обязательств. Считается, что ЕСПЧ играет субсидиарную роль, помогая государствам-участникам выполнять свои обязательства и устранять возникшие нарушения. На практике важнейшая функция ЕСПЧ состоит не только в рас смотрении конкретных жалоб. В его решениях дается всестороннее толкование основных положений Конвенции. В результате особо значимые судебные решения приобретают прецедентный характер. Формально обязательное лишь для спорящих сторон, та кое решение становится на деле самостоятельным источником права.
Исключительно важную роль в развитии нормотворческого процесса в рамках Сообществ и ЕС играют суды ЕС. Они обеспечивают единообразное толкование и применение права ЕС. Судебная система ЕС с подписанием Ниццкого договора 2001 г. включает Суд ЕС, Суд первой инстанции и специализированные судебные палаты. Ведущую роль в нормотворческой деятельности сохраняет Суд ЕС, выполняющий функции верховного, конституционного и суда кассационной инстанции. Благодаря преюдициальной процедуре Суд ЕС, а отчасти и СПИ, тол кует основные положения учредительных договоров и иных нормативно-правовых актов и формулирует автономные понятия и концепции, которые дополняют и уточняют положения нормативно-правовых актов и вводят в действие новые принципиально важные для развития интеграционного права положения. Таковы, например, концепция прямого действия, верховенства и интегрированности права ЕС; концепция параллельного внешнеполитического сопровождения, определение понятия и содержания общих принципов права ЕС и многие другие. Нередко положения, разработанные и введенные в практику Судом, получают в последующем закрепление в нормативно-правовых актах.
3.8 Пересмотр законодательных актов Европейского союза
Учредительные документы ЕС по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими государства – члены ЕС. Процедура пересмотра Договоров по этой причине также имеет договорный характер (ст. 48 Договора о ЕС). В то же время с принятием Лиссабонского договора правотворческая практика несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в ЕС до вступления Лиссабонского договора в силу.
Ранее государства – члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными "владыками Договоров", т. е. могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими внутригосударственными процедурами.
Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий европейский интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам.
После вступления Лиссабонского договора в силу ситуация несколько изменилась. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках "обычной процедуры пересмотра") впервые может приобрести не зависимый от государств представительный институт ЕС – Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами ЕС.
Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений Договоров вводится дополнительный этап – созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов ЕС в целом (Европейского парламента и Комиссии).
В задачу Конвента входят изучение проектов пересмотра Договоров и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии.
Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений Договоров является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента.