Рис. 7. Структура Комиссии
Возглавляет работу Комиссии ее Председатель. Его можно назвать "первым среди равных" членов Комиссии. Председатель Комиссии:
– определяет ориентиры, в рамках которых Комиссия осуществляет свои задачи;
– определяет внутреннюю организацию Комиссии и компетенцию ее подразделений таким образом, чтобы обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;
– назначает заместителей (за исключением Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Эта должность не ведет к большому увеличению полномочий комиссара, за исключением первого заместителя председателя Комиссии, который получает полномочия председателя в случае его отсутствия.
Председатель Комиссии может требовать отставки ее члена (комиссара). Полномочия Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности могут быть прекращены только по решению Европейского совета с согласия Председателя Комиссии.
Каждому комиссару (за исключением Председателя и Верховного представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности) подчинен соответствующий генеральный директорат (всего соответственно 26) во главе с генеральным директором. Дополнительно создано 4 различных службы. В рамках генеральных директоратов действуют директораты и отделы. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии.
При Комиссии действует генеральный секретариат, обеспечивающий функционирование Комиссии. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии. Генеральный секретариат осуществляет координационные функции и окончательную подготовку досье, выносимых на рассмотрение Комиссии. Глава секретариата принимает участие в заседаниях Комиссии, обеспечивает ведение протоколов, которые подписывает совместно с Председателем Комиссии.
2.5.2 Функции
В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 ст. 17 Договора о ЕС).
а) Продвижение общих интересов ЕС и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.
В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е гг. в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц-комиссаров. По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять "общие интересы" ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею на рассмотрение Европейского парламента, Совета ЕС и – в важнейших случаях – Европейского совета.
Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии, закрепленная в учредительных документах ЕС, – практически "монополия" на правотворческую инициативу (параграф 2 ст. 17 Договора о ЕС), позволяющая Комиссии выступать реальным двигателем ("мотором") интеграционных процессов в ЕС.
По общему правилу, законодательные акты могут приниматься только по предложению Комиссии. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках экономического и валютного союза).
б) Обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда ЕС.
Комиссия выполняет своего рода "общий надзор" за применением правовых норм ЕС на территории всех государств-членов самими этими государствами.
При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и в случае доказанных нарушений привлекать государства к ответственности перед Судом ЕС (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе).
Надзор – одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает Комиссии роль "хранителя" достижений европейской интеграции. Прежде Комиссия могла реализовать надзорные полномочия в полном объеме только в рамках первой "опоры" ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора контроль Европейской комиссии и Суда ЕС за государствами-членами расширился (ст. 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия имеет право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства ЕС и других актов ЕС. За рамками контроля Комиссии и Суда ЕС в значительной степени останется, тем не менее сфера общей внешней политики и политики безопасности.
В рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такие полномочия Комиссия часто реализует в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро. В случае назначения Комиссией штрафных санкций контроль над их реализацией осуществляет Суд ЕС, который может отменить соответствующее решение или снизить размер штрафных санкций (ст. 261 Договора о функционировании ЕС).
в) Исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т. д.).
При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС. В частности, Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает ее отчет об исполнении бюджета ЕС за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (ст. 317–319 Договора о функционировании ЕС).
г) Координационная, исполнительная и управленческая функции. В рамках этой группы функций Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание правовых актов на основании делегированных полномочий или в качестве исполнительных мер; содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, а также координацию мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (ст. 154, 156 Договора о функционировании ЕС); сбор информации и проведение проверок (ст. 337 Договора о функционировании ЕС); участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (ст. 1 Протокола "О Еврогруппе"), и т. д.
д) Представительство ЕС на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности и Председатель Европейского совета.
е) Подготовка инициатив по составлению программ деятельности ЕС. Данная прерогатива Комиссии также может быть отнесена к разряду координационных. Однако объектами координации здесь выступают не государства-члены, а другие институты ЕС (прежде всего Европарламент и Совет ЕС), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики ЕС.
2.6 Суд Европейского союза
2.6.1 История формирования и структура
Суд был создан на основе ст. 85 Договора об учреждении ЕОУС и абз. 1 параграфа 5 Соглашения о переходных положениях к Договору об учреждении ЕОУС от 18 апреля 1951 г. С образованием Европейского экономического сообщества и Евратома был создан единый для них Суд Европейских сообществ. Суд Европейских сообществ, призванный обеспечить единообразное понимание и применение европейского права, в сравнительно короткие сроки сумел утвердиться в качестве высокоавторитетного и беспристрастного органа. Действуя в пределах своей компетенции, Суд Европейских сообществ сформулировал многие важные для развития интеграционного процесса принципы и иные концептуальные положения. Возрастающая активность Суда Европейских сообществ привела к тому, что с ростом количества принятых к рассмотрению дел увеличивались сроки их рассмотрения и стала падать эффективность Суда. Выход был найден за счет создания дополнительного звена европейской судебной системы – Суда первой инстанции, учрежденного решением Совета № 88/591 от 24 октября 1988 г. в соответствии с Единым европейским актом. Он квалифицировался как вспомогательная инстанция Суда Европейских сообществ, призванная разгрузить последний от рассмотрения определенных категорий дел и улучшить процесс судопроизводства. Указанные цели были во многом достигнуты, однако решить проблему полностью не удалось в течение 90-х гг. XX в.