Назначение правового регулирования - прежде всего, функциональное, управленческое. В обществе, где публичная власть осуществляется правовыми способами, где законность является принципом деятельности всех и каждого, управление выражается, в первую очередь, в целенаправленном властном воздействии на поведение людей, их общностей и образований при помощи общих и индивидуальных правовых актов ради требуемого упорядочения социальных процессов с учетом объективных и субъективных факторов. Происходит непрерывное двустороннее взаимодействие двух - управляющей, регулирующей и управляемой, регулируемой - подсистем, одна из которых выполняет роль субъекта властного воздействия, другая выступает как социальный объект такого воздействия.
4.2. Виды правового регулирования
Правовое регулирование может осуществляться различными субъектами, в разных сферах жизнедеятельности общества, неодинаковыми способами и при помощи отличающихся друг от друга средств - нормативных или индивидуальных правовых актов.
Представляется недостаточно оправданным мнение о том, что создание правовых норм, правотворчество осуществляется до процессов правового регулирования, что последнее призвано "отразить динамику правовой действительности" в том ее "состоянии, когда юридические нормы вступают в действие".
Есть достаточные основания исходить из того, что правовое регулирование общественных отношенийпроисходит во всех случаях, когда принимается властное нормативное или индивидуальное решение юридического характера, регламентирующее положение, задачи, масштабы поведения и принципы деятельности возможных или конкретно данных участников этих отношений. Иначе приходится не только быть некорректным к существующим представлениям о сути социальной регуляции, но и признать, будто высшие органы государственной власти, в деятельности которых правотворчеству отводится ведущее место, не занимаются регулированием общественных отношений. Да и становится совершенно непонятным, почему в нашей юридической науке при рассмотрении многих вопросов правового регулирования (скажем, его предмета и метода) речь идет именно о тех явлениях, которые относятся, прежде всего, к правотворчеству.
Думается, что правовое регулированиепронизывает две области государственно-правовой действительности - полностью правотворчество и частично правореализацию. Соответственно, оно имеет двухступенчатое строение, позволяющее различать два вида правового регулирования, а именно общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование. При определенных обстоятельствах возможен еще один вид правового регулирования, который может быть назван смешанным правовым регулированием.
Общее правовое регулированиезаключается в упорядочении, организации общественных отношение путем создания, изменения, дополнения или отмены правовых норм, а равно определения их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно нередко называется нормативным и осуществляется правотворческими органами, каждый из которых принимает нормативное правовое решение в пределах своей компетенции и вводит его в действие.
0бщее правовое регулирование, стало быть, по существу означает правотворческую деятельность, в ходе которой выявляются нуждающиеся в регулятивном юридическом воздействии жизненные отношения и их тенденции, принимается решение о необходимости издания определенного нормативного правового акта, подготавливается и обсуждается его проект, который затем официально принимается и вводится в действие, а равно вносится то или иное изменение (дополнение) в действующие нормативные правовые акты, осуществляется их кодификация или составляется свод законов страны (государства).
В демократическом обществе правотворчество основывается на принципах защиты прав и свобод личности, законности, гуманизма и справедливости. Осуществляется оно не только государственными органами, но и непосредственно населением (референдум, выработка обычаев делового или банковского оборота) или теми организациями, которые уполномочены на то государством. Однако во всех случаях ему свойственна регулятивность, выражающаяся во властном определении русла (модели) регулируемых жизненных отношений.
В целом правовое регулирование далеко не всегда исчерпывается правотворческой деятельностью. Оно может протекать двояким образом в зависимости от того, нуждаются или не нуждаются в индивидуальной регламентации регулируемые отношения.
Когда речь идет об общественных отношениях, которые по своим свойствам не требуют индивидуальной регламентации, регулятивные цели вполне достижимы установлением, изменением, дополнением или отменой соответствующего нормативного правового акта, т. е. общим правовым регулированием. Это объясняется тем, что все возможные и фактические участники таких отношений находятся в одинаковом юридическом положении независимо от их персональных качеств и от тех или иных жизненных ситуаций. Для них устанавливаются единые общие, равные масштабы поведения, не подлежащие индивидуализации. Примером тому могут служить отношения, выражающие равенство граждан перед законом, равенство женщин и мужчин, равенство людей разных рас и национальностей, неприкосновенность личности, равные активные и пассивные избирательные права и т.д.
Если же регулируются общественные отношения, нуждающиеся в индивидуальной регламентации, для достижения целей регулирующей подсистемы не достаточны установление, изменение, дополнение или отмена соответствующих правовых норм. Здесь необходима строгая индивидуализация масштабов поведения участников таких отношений с учетом тех или иных обстоятельств, указанных в законе.
Скажем, общественное отношение, возникающее при социальном обеспечении граждан в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, по своим особенностям таково, что для его участников общие правила, установленные правовыми нормами, в каждом конкретном случае должны индивидуализироваться с учетом возраста данного лица, его трудового стажа, характера болезни, группы инвалидности и т.д. В таких случаях общее правовое регулирование органически дополняется индивидуальным правовым, которое в юридической литературе подчас именуется "индивидуальным поднормативным регулированием".
Индивидуальное правовое регулирование может при первом приближении трактоваться как властная деятельность компетентного субъекта, заключающаяся в упорядочении на основе действующих норм права общественных отношений путем конкретизации масштаба поведения их персональных участников после установления требуемых для этого фактов. В ходе такой деятельности решается, разумеется, определенное юридическое дело (вопрос) сообразно всем конкретным его обстоятельствам и принимается индивидуальное правовое решение, имеющее обязательное значение.
В роли субъектов индивидуального правового регулирования выступают государственные органы, должностные лица, а также в указанных законом пределах хозяйственные и общественные организации, трудовые коллективы. Некоторые из этих субъектов наделены и правотворческими полномочиями, тогда как другие такими правами не пользуются (скажем, третейские суды по разрешению экономических споров, следователь). Соответственно, одни из таких субъектов компетентны осуществлять как общее, так и индивидуальное правовое, другие - только индивидуальное правовое регулирование.
Все указанные субъекты занимаются индивидуальным правовым регулированием в той мере, в какой это требуется для успешного выполнения стоящих перед ними задач. Такое регулирование является для органов государственной власти, исполнительно-распорядительных органов, суда, прокуратуры, нотариата и т.д. не какой-то особой деятельностью, а одним из средств осуществления своих прямых функций. Не каждый акт, совершаемый этими субъектами, означает индивидуальное правовое регулирование.
Возможны самые различные названия документа, в котором выражается индивидуальное правовое решение. Это может быть указ, постановление, распоряжение, приказ, приговор, определение и т.п. Во многих из таких документов наряду с индивидуальным правовым решением встречаются иные положения, отличающиеся от него по юридической природе. Практически нередки даже случаи, когда в одном и том же акте содержатся как нормы права, так и индивидуальные правовые решения.