При реализации первого этапа Федеральной целевой программы был принят ряд важных нормативных правовых актов. Среди них основополагающую роль играет Закон о туризме 1996 г. Возвращаясь к истории создания этого Закона, следует отметить, что первый проект должен был рассматриваться 12 декабря 1993 г. Верховным Советом РФ. В его подготовке участвовали многие видные специалисты. Но законопроект рассмотрен не был в силу драматических событий 3 октября. В новом составе Государственной Думы 1995 г. был создан Комитет по туризму и спорту, который возглавил депутат А.И. Соколов. Из представителей туристской общественности была сформирована группа из 10 экспертов от туристской отрасли, которые и подготовили проект ныне действующего Закона, который стал крупной вехой в работе по развитию туристского законодательства в России [24] .
С момента принятия Закона изменились экономические условия, сформировались новые правовые принципы и положения, возникла необходимость принятия усовершенствованного закона. Несколько раз были предприняты попытки внесения поправок в Закон. Последние из них были приняты в 2007 г. Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о туристской деятельности в Российской Федерации".
В Законе о туризме понятие "законодательство" используется в широком смысле, т. е. оно включает как федеральные законы, так и иные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
Закон о туризме рассматривает законодательство о туристской деятельности как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Отсутствие понятия "туризм" в ст. 71 и 72 Конституции РФ толкуется некоторыми специалистами как отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ).
Вместе с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ "О Правительстве Российской Федерации", как уже указывалось, относит туризм к социальной сфере, т. е. предмету совместного ведения Центра и регионов (подп. "е" ст. 72) [25] .
В то же время в законодательство РФ о туристской деятельности не включен Гражданский кодекс РФ. В отличие от российского закона Гражданский кодекс Казахстана, например, является составной частью законодательства Республики Казахстан о туристской деятельности (ст. 2). И это абсолютно правильно. Ведь помимо посещений памятников истории и культуры, туристских поездок туризм – это "торговля услугами", которая включает не только туробслуживание граждан-потребителей, но и связи турфирм между собой и с поставщиками услуг. Данные отношения опосредуются гражданско-правовыми договорами, а поскольку гражданское законодательство (в любом его значении) в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ есть сфера исключительного ведения Российской Федерации, регулирование "торговли туруслугами" законами субъектов недопустимо [26] .
Поскольку турист является потребителем определенных услуг, его права, естественно, должны охраняться законодательством о защите прав потребителей. От наиболее существенных нарушений потребителей (в том числе и потребителей туристских услуг) защищают нормы административного и уголовного законодательства. В Уголовном кодексе РФ содержится специальная статья, которая устанавливает ответственность за обман потребителей. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение прав потребителей, содержатся и в Кодексе РФ об административных правонарушениях.
Согласно ст. 9 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" в случаях когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом РФ, а также правами, предоставленными потребителю Законом РФ "О защите прав потребителей" и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.
Таким образом, правоотношения между заказчиком и исполнителем туристских услуг регулируются также нормами Закона РФ "О защите прав потребителей", который состоит из преамбулы, где даются определения основных понятий, используемых в данном Законе, а также из четырех глав. Отношения, вытекающие из договора об оказании туристских услуг, регулируются гл. I "Общие положения" и гл. III "Защита прав потребителей при выполнении работ (оказании услуг)". Вопросов о механизмах защиты прав потребителей туристских услуг непосредственно касается также гл. IV "Государственная и общественная защита прав потребителей".
Согласно Закону РФ "О защите прав потребителей": если стандартом предусмотрены обязательные требования к качеству услуги, исполнитель обязан передать потребителю услугу, соответствующую этим требованиям (ст. 4);
защита прав потребителей осуществляется судом. Порядок рассмотрения судами дел по спорам о защите прав потребителей установлен в Гражданском процессуальном кодексе РФ (п. 1 ст. 17).
В соответствии с п. 4 ст. 3 ГК РФ на основании и во исполнение Гражданского кодекса РФ, иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права, в том числе и о защите прав потребителей. В частности, в соответствии со ст. 38 Закона РФ "О защите прав потребителей" Правительство РФ вправе утверждать правила бытового и иных видов обслуживания потребителей (правила выполнения отдельных видов работ и правила оказания отдельных видов услуг).
В настоящее время действуют три нормативных правовых акта, имеющих отношение к туризму: Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1025); Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490); Правила оказания услуг общественного питания (постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1036). Правила предоставления гостиничных услуг и услуг общественного питания применяются при оказании соответствующих услуг на территории Российской Федерации как в составе туристских услуг, так и самостоятельно.
Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации распространяются на отношения, вытекающие из двух видов договоров, предусмотренных Гражданским кодексом РФ: договора бытового подряда и договора возмездного оказания услуг. Таким образом, в соответствии со ст. 779 ГК РФ названные Правила бытового обслуживания населения распространяются на оказание туристских услуг.
Поскольку законодательные акты изменяются и дополняются не слишком часто и, кроме того, в принципе не могут урегулировать все возможные ситуации, возникающие на практике, некоторые государственные органы в Российской Федерации наделены правом давать официальные разъяснения по соответствующим вопросам, толковать нормы, вызывающие споры.
Согласно п. 2 ст. 40 Закона РФ "О защите прав потребителей" федеральный антимонопольный орган дает официальные разъяснения по вопросам применения законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. На основании и во исполнение данной нормы Государственный антимонопольный комитет (ГАК РФ) приказом от 20 мая 1998 г. утвердил разъяснения "О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей".
В названных разъяснениях ГАК РФ расшифровываются многие важные термины, содержащиеся в законодательстве, регулирующем защиту прав потребителей, даются комментарии в связи с несоответствием некоторых нормативных актов, действующих на территории Российской Федерации, Гражданскому кодексу РФ, фиксируется официальная позиция по вопросам исполнения сторонами договора своих обязательств и наступления ответственности за их нарушение.
Давать руководящие разъяснения для судебных органов имеет право Верховный Суд РФ. Большое значение для практики рассмотрения судами дел по вопросам защиты прав потребителей имеет Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей". В нем даются разъяснения по поводу сферы применения Закона РФ "О защите прав потребителей", соотношения его отдельных норм с нормами ГК РФ и других законодательных актов, раскрывается смысл некоторых положений данного Закона. При рассмотрении споров о компенсации морального вреда, причиненного нарушением прав потребителей, суд должен руководствоваться также Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. "О некоторых вопросах применения законодательства о компенсации морального вреда".
ГЛАВА II Государственное регулирование туристской деятельности
Туризм в силу вовлеченности в него огромного количества людей и ресурсов не может оставаться без специальных правовых, организационных, экономических средств воздействия, в том числе с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции, а также обеспечения основ социальной защиты населения. Поэтому государственное регулирование туризма связано с необходимыми и достаточными требованиями, отражающими интересы общества в целом.
Формирование рыночной экономики в России усилило интерес к формам и методам туристского обслуживания населения. Развитие данной отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий конкуренции и коммерциализации туристской деятельности привели к пониманию необходимости государственного регулирования туристского бизнеса.