При таком положении вещей необходимо было сделать дополнение к программе Тиберия Гракха и потребовать дарования гражданских прав союзникам. С таким требованием и выступил консул 125 года, Фульвий Флакк, в свое время заменивший Тиберия Гракха в комиссии триумвиров. По существу, это была все та же цель – распространить на всех италийских крестьян действие аграрного закона и помочь им из средств империи. Но прежняя цель являлась теперь в рамках широкой политической реформы, в виде преобразования избирательной системы и порядка голосования. Римская демократия ставила на первую очередь объединение демократических элементов всей Италии: с принятием италиков в римские трибы она надеялась дать полный перевес народному собранию и провести популярные социальные реформы.
Флакк, правда, взял свое предложение назад, но оно осталось крупнейшим политическим обещанием демократической партии. С новыми силами она готовилась к столкновению с правительством нобилей. При избрании трибуном Кая Гракха в 123 г. мы находим оппозицию лучше организованной, чем за 10 лет до того. Демократическая партия привлекла на трибунские выборы в Рим совершенно необычайную массу народа. Для прибывающих из других городов и общин людей не хватало помещения в столице; а в день голосования большая площадь не могла вместить всех избирателей, многие расположились на крышах, на выступах зданий и оттуда подавали свои голоса. Мы находим также компетенцию народного собрания чрезвычайно расширенной. В двухлетнее трибунство Кая Гракха народ решает самые крупные вопросы провинциальной администрации и устроения Италии: народное собрание учреждает новый суд из всадников-капиталистов над нобилями-командирами и администраторами; оно вводит новую форму финансового управления провинций посредством сдачи сбора подателей на откуп: оно решает крупные общественные работы в Италии, вывод колоний и переселений в провинции, определяет сроки военной службы, постановляет устройство хлебных раздач.
Вследствие этого полномочный представитель народной воли и руководитель коллегии трибунов Кай Гракх, приобрел совершенно исключительное правительственное положение. Сенат должен был допустить трибуна ко всем своим совещаниям, принимать его предложения в особенности по тем вопросам, которые раньше были в исключительном ведении сената. Его положение становится монархическим, говорит его биография, а прибавляет для иллюстрации факт действительно в Риме еще небывалый. Испанский наместник Фабий прислал из своей провинции хлеб, принудительно отобранный у общин. Это был самый обычный случай в практике римской военной администрации, и пропретор нисколько не сомневался, что угодит этой реквизицией своим равным, нобилям, которые или вчера делали то же самое, или завтра то же самое повторят. Но Кай Гракх придал делу неожиданный оборот: он предложил сенату продать присланный хлеб и вернуть его стоимость деньгами тем общинам провинции, которые обложил наместник, а его самого притянуть к суду за то, что он вызвал в подданных ненависть к власти римлян. Нобили должны были скрыть свои чувства и выдать своего коллегу. Трибун резко и настойчиво вмешался в администрацию провинций и заявил новый принцип отношений к подданным. Некоторое время спустя Кай Гракх сам, не отказываясь от трибунства, отправился за море в Африку для устроения в этой провинции обширной колонии на месте разрушенного Карфагена. Опять совершенно небывалое явление: авторитет трибуна считался ограниченным тесным кругом римского померия, старой городской черты, а теперь он передвигался вместе с комиссарами по устроению гражданской колонии в область военной команды, начальник которой привык давать отчет только сенату.
Не меньшим переворотом было вмешательство главного трибуна в управление Италией. Кай Гракх задумал обширные общественные работы и сооружения: особенно важно было проведение новых дорог и улучшение старых, постройка общественных магазинов в связи с новой организацией хлебоснабжения. Эти предприятия, работы и подряды поставили под его начало большое число всяких интеллигентных специалистов, нанимателей, рабочих и местных властей. "Поразительно было это невиданное еще зрелище, когда его окружала масса подрядчиков, техников, делегатов от общин и муниципальных советников, военных людей и литераторов, которые от него зависели, причем он умел со всеми быть обходительным, соединяя достоинство с доступностью, всякому отдавая должное; он наглядно опровергал этим тех обвинителей, которые изображали его резким, бестактным и деспотичным. Благодаря всему этому он привлекал к себе массу не только речами с трибуны, сколько ежедневными сношениями с людьми и распределением между ними дел". В последних словах биографа очень ясно отмечена новая административная роль трибуна, ставящая в тень даже его агитационную и законодательную деятельность. Трибунская власть никогда ни до, ни после этого времени не поднималась до такой силы. При консульских выборах 122 г. ожидали, что Кай Гракх зараз будет искать трибунства и консульства. Среди великого напряжения массы он, однако, выступил с рекомендацией другого лица, Фанния, в качестве кандидата на консульство. Этого было достаточно, чтобы создать Фаннию, до тех пор неизвестному, большую репутацию. Трибун явно сделался патроном консула, высшей административной должности в государстве. Впечатление в Риме от этих перемен было огромно, и Кай Гракх старался внешним символическим образом закрепить народное настроение и совершившийся переворот. Между тем как раньше ораторы говорили с трибуны, обращаясь лицом к зданию сената и вовнутрь комиций, т. е. огороженной перед сенатом площадки, Кай Гракх первый стал говорить лицом к форуму, обернувшись наружу к народной массе; по его словам, "в этом небольшом повороте головы и изменении позы заключалось очень многое: он означал превращение государственного строя из аристократии в демократию, где ораторы должны помнить об интересах массы, а не сената".
Оппозиция торжествовала в 122 г. крупнейшие свои успехи. Под руководством Кая Гракха она была несомненно сильнее, чем при его старшем брате. Но в то же время стали резче обнаруживаться различные и даже противоположные течения, которые в ней заключались. Тиберий Гракх проводил важнейшие меры при помощи голосов крестьян. В известные сроки, на определенные моменты их приходилось сзывать особыми приглашениями; в горячие дни летней работы они вовсе не приходили. С этим материалом трудно было осуществлять быструю решительную и общую демократическую реформу. Кай Гракх стал опираться преимущественно на городские круга Рима, и особенно на капиталистов-всадников, которые в свою очередь добивались участия в эксплуатации империи и расширения своих операций на провинции.
Судебная реформа, объявленная еще Тиберием Гракхом, открыла всадникам широкое участие в политике. Теперь они, помимо суда над провинциальными наместниками и их финансовым управлением, получили в свои руки все судебное разбирательство над римскими гражданами и над италиками, бывшее до тех пор в ведении сената. Всадники приобрели большую силу в республике. Организованные в крупную корпорацию, они оказывали вождю оппозиции главную поддержку в голосованиях народных собраний. Судебная монополия всадников, сменившая судебную исключительность сената и нобилей, сама по себе составляла для них большой экономический выигрыш; в процессах, разорявших нобилей, частные обвинители, те же всадники, обогащались из штрафов, залогов и взысканий. Но обладатели денежного капитала в Риме, занявши фактически господствующее положение в республике, воспользовались им, чтобы обеспечить себе еще большие материальные выгоды. Они добились перемены финансового управления в богатой провинции Азии; вместо системы раздробленных взносов с общин здесь была введена однообразная для всей области десятина, и капиталисты получили ее на откуп. Без сомнения, казна должна была выгадать при этом гораздо больше, чем при управлении военных командиров; откупщики сильнее напрягали платежную способность подданных. Но и интерес римских капиталистов был велик; поставленные вне всякого контроля, они уговаривались с отдельными общинами провинции, давали в случае нужды кредит для уплаты государственной повинности и превращали плательщиков налога в своих должников.
Большие сооружения в Италии также приходились на пользу всадникам. Кай Гракх немало должен был заплатить подрядчикам и поставщикам, которые строили и чинили дороги, брали на себя подвоз хлеба и устроение больших запасных магазинов. В этом смысле капиталисты могли надеяться на новый выигрыш при устроении заморской колонии в Африке и перевозке колонистов. Этот новый город, Юнония, проектированный Каем Гракхом на месте Карфагена, разрушенного за 25 лет до того, задуман был вовсе не в виде аграрной колонии для крестьян, а скорее в виде обширного нового центра обмена, туда предполагалось везти людей хорошего состояния.
Успехи всадников-капиталистов, составлявших главную опору демократической партии, большею частью оплачивались напряжением империалистической системы, отягчением участи подданных Рима. Со времени Кая Гракха римская демократия еще в одном отношении и уже непосредственно заставила служить себе империю: хлебородные провинции были обложены новой тяжелой повинностью поставки в Рим дешевого, а потом и дарового хлеба для столичного населения.
В сравнении с эпохой старшего Гракха теперь, в конце 20-х годов, выдвинулись на первое место и другие элементы оппозиции, и другие вопросы. Вожди демократической партии были так увлечены политической и административной реформой, так много уступили капиталистам, что аграрный вопрос как будто отодвинулся на второй план.