Глава 2
История развития избирательных систем
Развитие избирательных систем тесно связано с процессами демократизации, и в истории этого развития также можно увидеть несколько волн. Однако эти волны не полностью совпадают с волнами демократизации.
С. Хантингтон выделил три волны демократизации. Первая продолжалась с 1828 года по 1926 год, при этом уже в 1922 году начался первый откат (захват власти в Италии Б. Муссолини). Вторая началась в 1943 году с оккупации союзниками большей части Италии и завершилась к 1962 году, но уже с 1958 года (с военного переворота в Пакистане) отмечено начало второго отката. Третья волна стартовала в 1974 году с "революции гвоздик" в Португалии.
Однако основным содержанием первой волны демократизации было смягчение и в конечном счете ликвидация различных цензов, в первую очередь имущественного, то есть существенное расширение корпуса избирателей. На этом фоне изменения избирательных систем были менее заметными. Для нас важной вехой являются 1890-е годы, когда пропорциональные системы были введены в Швейцарии и Бельгии.
Новый этап развития избирательных систем (в первую очередь пропорциональных) начался после окончания Первой мировой войны. Начало следующего этапа – окончание Второй мировой войны – совпало с началом второй волны демократизации. Однако третья волна демократизации в первые полтора десятилетия (касавшаяся в основном Южной Европы и Латинской Америки) оказалась практически не связанной с развитием избирательных систем: почти везде использовались уже известные и широко применяемые модели. Новый этап развития избирательных систем начался в 1989 году с падением коммунистических режимов (когда третья волна демократизации получила "второе дыхание").
Из этих соображений данная глава разбита на отдельные разделы. Первые два раздела относятся к периоду до 1917 года – в одном рассматривается история развития мажоритарных систем, в другом – пропорциональных и полупропорциональных. Далее разделы соответствуют этапам: 1917–1945, 1945–1989 и с 1989 года.
2.1. Развитие мажоритарных избирательных систем до 1917 года
В Древнем мире и в Средние века, а также в начале Нового времени выборы использовались не так повсеместно и регулярно, как в наше время. Тем не менее выборные процедуры применялись достаточно широко при формировании различных органов. В первую очередь это касается государств с республиканской формой правления (древнегреческие полисы, древний Рим, городские средневековые республики). Однако выборы практиковались и в монархиях. На ранних этапах у германцев и славян сами должности монархов были выборными (хотя бы формально). Впоследствии путем выборов обычно формировались сословно-представительные органы.
Однако вплоть до 19-го века избирательные процедуры были мало проработаны. Довольно часто на выборах не было конкуренции, особенно в тех случаях, когда выборная должность воспринималась как обременение, а не как привилегия. В других случаях выборы лишь легитимизировали решения, принятые узким кругом. Голосование часто проводилось на многолюдных собраниях, участники которых голосовали путем поднятия рук (число которых реально никто не считал), а то и выражали свое мнение криками, лязганьем оружия и т. п.
В древних Афинах, в средневековых городах Северной Италии для избрания городских органов широко использовались процедуры жеребьевки.
Представительные органы, особенно в крупных государствах, чаще всего формировались путем многоступенчатых выборов. При этом обычно не существовало единого для всей страны порядка, а все процедурные вопросы решали организаторы выборов на местах.
Что касается избирательных систем, то, судя по доступной информации, преобладала система, которую в современных терминах можно назвать мажоритарной системой в многомандатных округах с неограниченным вотумом (блоковая система). Чаще всего избиралось более одного лица. Так, в древнем Риме одновременно избирали двух консулов, другие должности магистратуры также были коллегиальными. В английском парламенте вплоть до середины 19-го века каждое графство и каждый город представляли по два депутата. На выборах Палаты представителей Конгресса США первоначально каждый штат представлял собой один многомандатный округ.
Число голосов у избирателя если и ограничивалось, то числом избираемых лиц. Так, по свидетельству Ю. Крижанича, в 17-м веке на предпоследнем этапе выборов венецианского дожа избирались три кандидата, при этом каждый выборщик подавал записку с тремя именами.
Как известно, при учреждении постов президента и вице-президента США было принято решение избирать их путем косвенных выборов (в тот период в мире не существовало практики общенациональных выборов главы государства, и технически прямые выборы представлялись многим неосуществимыми). При этом первоначально выборщики подавали два равноправных голоса; кандидат, получивший наибольшее число голосов, становился президентом, а кандидат, занявший второе место, – вице-президентом. Лишь после того, как на выборах 1800 года два кандидата получили одинаковое число голосов и выбирать президента пришлось Палате представителей, была в 1804 году принята поправка к Конституции, согласно которой выборщики один голос подавали за кандидата в президенты, а другой – за кандидата в вице-президенты.
Любопытная процедура использовалась в Российской империи на выборах депутатов Уложенной комиссии 1767 года. Каждый участник избирательного собрания одновременно являлся кандидатом. За каждого отдельно подавались голоса. Голосовали бумажными шарами: шар следовало опустить в одну из двух секций избирательного ящика ("избираю" и "не избираю"), при этом не было видно, в какую секцию опускается шар, что обеспечивало тайное голосование. Такой способ голосования предоставляет избирателям неограниченное число голосов: он может отдать свой голос "за" всем кандидатам.
В Англии закон 1429 года закрепил правило, по которому для избрания достаточно получения относительного большинства голосов. Этот принцип остался неизменным в английском избирательном праве.
Уникальное требование получения двух третей голосов (квалифицированного большинства) было принято для избрания римского папы в 1179 году на 3-м Латеранском соборе. Поскольку выполнение такого условия могло потребовать проведения многотуровых голосований и занять длительное время, по решению 2-го Лионского собора 1274 года избирающих папу кардиналов стали запирать – до тех пор, пока они не выберут папу.
В конце 18-го века стало распространяться требование получения кандидатом абсолютного большинства голосов, в том числе и в многомандатных округах. Это означало допущение выборов в два или более тура. При этом правила проведения второго тура могли быть совсем иными. Так, в пяти штатах Новой Англии длительное время (до 1844–1845 годов) сохранялась система, при которой кандидат в депутаты Палаты представителей Конгресса США должен был быть избран абсолютным большинством голосов, а если никто не набрал требуемого числа, выборы переносились в легислатуру штата.
Избирательный закон Франции 1795 года (закон 25 фрюктидора III года) предусматривал двухступенчатые выборы Законодательного корпуса. Избранным в первом туре считался кандидат, получивший абсолютное большинство голосов. Для второго тура был использован оригинальный способ "исключающего голосования": "Для окончательного выбора каждый вотирующий кладет одновременно в две различные урны два билетика, один назначающий, а другой исключающий. На первом он пишет столько имен, сколько надлежит избрать должностных лиц, на втором же он пишет имена граждан, которых желал бы устранить из числа конкурентов. На последнем билетике может не быть ни одного имени или может быть несколько имен, но во всяком случае не больше половины того числа имен, которое внесено в список… Сначала должен быть произведен общий подсчет вотумов на исключающих билетиках, и те кандидаты, которые внесены в эти билетики абсолютным числом вотирующих, не могут быть избраны, какое бы число голосов ни было подано за них в избирательной урне".