В идеале политика не должна идти впереди права, т. е. политическая целесообразность обязана обладать и качеством правовой необходимости. В обществе, где провозглашены принципы демократии и правовой государственности, целесообразным для государственной власти является лишь то, что соответствует целям, преследуемым правом. Ведь право в большей степени, чем политика, служит интересам всего общества, а не тем или иным политическим силам, элитам, сменяющим друг друга у штурвала власти. Излишняя политизация права приводит к тому, что падение авторитета права в обществе связывается лишь с выбором государственной властью той или иной политической линии. В реальности же право достаточно дистанцировано от политики, а оптимальная модель их взаимопроникновения и взаимодополнения возможна в рамках правовой политики государства.
Все области политики взаимодействуют между собой. Но специфика правовой политики проявляется в том, что лишь в ее рамках возможно опосредование, определение этого взаимодействия. С одной стороны, правовая политика – это часть, например, семейной политики, связанная с юридической формализацией семейно-брачных отношений. Регулирование сложных экономических проблем, отличающееся особой актуальностью и требующее оперативного вмешательства, также связано с законотворчеством. Примером тому служит Федеральный закон "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики", принятый в связи с необходимостью корректировать деятельность исполнительной власти после печально известных событий августа 1998 г.
Но с другой стороны, правовая политика – это всеобъемлющий пласт политической сферы, связанный с целенаправленным распространением действия норм права на те или иные сферы общественной жизни. В данном ракурсе цель правовой политики – экспансия права за счет захвата поля действия морали, религии, обычаев и корпоративных норм. Данная тенденция иногда опасна. Так, неоправданное расширение предмета правового воздействия в жизни общества, как и излишняя детализация регулирования, – это признаки полицейского, а не правового государства.
По мнению В.Е. Гулиева, государственная политика по направленности воздействия на правопорядок, может быть как поддерживающей право, так и разрушающей его [43] . Данное утверждение, с нашей точки зрения, верно лишь в определенных условиях – когда происходит видоизменение предшествующей правовой и политической системы. В нормальных условиях стабильного, поступательного общественного развития нежелательна ситуация, когда государство одной рукой закрепляет право в законодательстве, а другой рукой – тотчас разрушает его. Данный вывод не противоречит правильному утверждению о том, что отдельные законы по своему содержанию могут быть прогрессивными и устаревшими, логичными и противоречивыми, справедливыми и несправедливыми. (Подобной точки зрения придерживаются многие отечественные правоведы: В.В. Лазарев, В.Д. Горобец и др.) В указанном выводе отражен тот факт, что доля субъективизма в политике вообще и в правовой политике в частности достаточно высока.
Феномен правовой политики государства состоит в том, что, проводя эту политику, государство всегда ограничивает пределы публичной власти, определяет для себя масштаб свободы. Поэтому так часто общество страдает от борьбы двух тенденций во власти: во-первых, потребности в разумном самоограничении, продиктованном интересами общества, и, во-вторых, стремления к деспотическому господству. В зависимости от превалирования той или иной тенденции можно считать антиподом правовой политики антиправовую политику, которая не опирается на принципы права и противоречит действующей в обществе системе правовых норм.
Сузить сферу собственного усмотрения государства помогает формирование институтов демократии, особенно гражданского общества. Влияние гражданского общества на государство очень важно, так как оно закладывает основу такой правовой политики, которая бы соответствовала объективно обусловленным ожиданиям и интересам общества. Ведь роль права в жизни общества не всегда была прогрессивной (с высот современного понимания прогресса), соответствующей интересам большинства. Зачастую правовыми средствами ущемлялись интересы меньшинства. В зависимости от того, как право взаимодействует с другими соционормативными регуляторами, чьи интересы оно выражает и как происходит его реализация, право может играть нейтральную, прогрессивную или реакционную роль. Так, господство норм обычного права часто придает обществу излишне консервативный характер. Вместе с тем стремление законодателя "подтянуть" общество до высоты вновь созданного законодательства также чревато серьезными социальными конфликтами.
Право – это не только система стандартов поведения. Оно предполагает наличие определенной системы инструментов, с помощью которых осуществляются правила поведения. Параметры этой системы обозначены законодательством, но только политика государства приводит этот механизм в движение, конкретизируя его. Таким образом, сама правовая политика неизбежно включает в себя элементы, относящиеся к области правообразования, области изменения и воздействия на право, к сфере реализации норм права.
В ходе дискуссий, развернувшихся на страницах периодических изданий, и состоявшегося в мае 1997 г. в Саратовской государственной академии права "круглого стола" по теме "Приоритеты правовой политики в современной России" были предложены самые разнообразные определения правовой политики. В одних понятия "правовая политика" и "юридическая политика" отождествлялись. В других – правовая политика трактовалась слишком узко, преимущественно в области законотворчества. В третьих, чересчур абстрактных определениях к правовой политике относилось все то, что связано с правовой деятельностью государства.
С учетом того, что правовая политика включает в себя деятельность, способствующую закреплению позитивного права, и деятельность, направленную на его совершенствование, а также связана с областями естественного и обычного права, при определении правовой политики следует учитывать, что ее основу составляют разнообразные действия государства в различных областях общественной жизни, но ориентированные на лозунг "Все – для права и во имя права!".
Таким образом, правовая политика – это "стратегия деятельности государства в сфере правового регулирования" [44] , а также деятельность, отражающая интересы общества в перераспределении сфер влияния различных социальных регуляторов.
§ 2. Субъекты правовой политики
Правовая политика осуществляется через деятельность субъектов политики.
Правовую политику при демократическом режиме невозможно представить как деятельность только государства либо только гражданского общества. Их взаимное участие в правовой политике направлено на решение тех специфических задач, которые присущи лишь правовой политике. Гражданское общество, участвуя в правовой политике, ограничивает с помощью права саму сферу властвования. А государство упорядочивает политическими средствами гражданское общество, не позволяя ему утратить те связи и признаки, которые отличают гражданское общество от традиционного.
Но при характеристике правовой политики следует учитывать, что все-таки правовая политика осуществляется преимущественно государством и всеми его органами, действующими на основе и во исполнение норм права. Между тем субъектами правовой политики являются также институты гражданского общества, зачастую выступающие движущей силой правовой политики. Так, некоторые формы прямой демократии (митинги, петиции, пикетирование и др.) вполне способны в условиях демократического общества повлиять не только на практику правоприменения, но и на качественную составляющую процесса принятия законов. А референдум и вовсе является квинтэссенцией политики и права.
Следует различать субъекты формирования правовой политики и субъекты осуществления этой политики, хотя данная точка зрения разделяется не всеми исследователями [45] . Так, различные общественные организации воздействуют на процесс принятия правовых решений, но в правоприменительной деятельности участвуют лишь определенные законом субъекты (правоприменительные органы). Различные социальные силы влияют на государственную наградную политику, оказывают на нее определяющее воздействие, но осуществляет наградную политику лишь государство через деятельность специально на то уполномоченных органов и должностных лиц.
Ввиду разнообразия этих субъектов и многообразия их деятельности можно говорить о различных видах правовой политики.
Во-первых, это государственная правовая политика, осуществляемая государственными органами и учреждениями, и, во-вторых, правовая политика, осуществляемая различными общественными организациями.
§ 3. Основные характеристики правовой политики в демократическом государстве
Ориентированная на правовые ценности политика государства тесно связана с иными направлениями государственной деятельности, особенно в сфере экономической жизни общества. Так, Российскому государству для либерализации и оздоровления общества, искоренения наследия тоталитаризма потребовалось и проведение новой правовой политики, прежде всего проявившейся в преобладании частноправовых моментов в правовом регулировании.
Цель правовой политики состоит в создании эффективного механизма правового регулирования, в цивилизованном использовании юридических средств для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека, укрепления законности и правопорядка, формирования правовой государственности и высокой правовой культуры общества и личности [46] .