Что представлял собой этот примечательный феномен? Термин "executive federalism" был предложен канадским исследователем Рональдом Уоттсом, обратившим внимание на то, что формирование федерации в Канаде, которое состоялось в XIX столетии, шло сверху, а публику не привлекали даже к обсуждению вопроса о самой ее целесообразности. Действительно, общество не слишком вписывалось в проект 1867 года, поскольку "политики, создавшие то, что они назвали "канадской конфедерацией", ориентировались на сильную центральную власть, держащую провинции, составные части нового государства, в строгом подчинении". Пребывая под впечатлением от кровопролитной гражданской войны, недавно едва не разрушившей Соединенные Штаты Америки, канадские "отцы-основатели" решили, что модель американского федерализма для Канады противопоказана. Вашингтон, по их мнению, выделил штатам слишком много полномочий, не оставив себе почти ничего; первый премьер-министр Канады Джон Макдональд называл американскую систему "величайшим злом", которого нужно избегать всеми силами. В итоге канадские политические элиты договорились тогда о конструировании федеративного государства, наделенного выраженными унитарными чертами и до сих пор остающегося "одной из наиболее централизованных федераций современного мира". Огромную роль в ее функционировании играет постоянно действующая конференция премьер-министров – своеобразный закрытый клуб, в стенах которого глава канадского правительства и руководители провинций решают самые острые и спорные вопросы. Парламентской трибуне, напротив, в этом отношении отводится роль малозаметная и второстепенная, хотя в свое время именно Канада стала первой страной в мире, попытавшейся сочетать парламентарную демократию британского типа с федеративным устройством.
Справедливости ради надо сказать, что не все канадцы гордятся генеалогией и современными обыкновениями местного федерализма. Систематические нападки на "исполнительный федерализм", обусловленные его непростыми отношениями с либеральной идеей, уже давно объединяют здешних политиков и ученых. Нетрудно представить, как подобная практика, и без того критикуемая за дефицит демократичности, могла выглядеть применительно к России недавнего прошлого. В отечественной вариации "исполнительный федерализм" позволял элитным группировкам – по крайней мере до прихода Путина – вести торг по ключевым вопросам государственной жизни, во-первых, не обращая внимания на конституционные нормы, во-вторых, отодвигая на задний план представительные органы власти и, в-третьих, избегая контроля со стороны гражданского общества. Его совокупным итогом стала обширная деформация федералистских принципов на российской почве в 1990-х годах – так называемый "парад суверенитетов", – которая весьма облегчила после ухода Бориса Ельцина дискредитацию и шельмование федерализма в информационно-пропагандистской кампании, инспирированной путинским Кремлем. Впрочем, и с выстраиванием властной вертикали эта практика фактически сохранилась, хотя и с принципиальной новацией, отмеченной выше: среди лиц, которые представляют российские регионы, теперь не осталось политиков, напрямую избранных народом. Следовательно, от грядущего "пробуждения" отечественного федерализма в данном отношении можно будет ожидать лишь возвращения к идее прямой выборности губернаторов – поскольку нынешнее стреноженное состояние давно тяготит многих из них, – но не радикальных перемен в стилистике их взаимоотношений с центром. Органичное сочетание верноподданнического раболепия в присутствии начальства с инстинктами и повадками мелкого тирана в его отсутствие всегда оставалось одной из интересных особенностей культуры русского бюрократа. Иначе говоря, весьма полезно иметь в виду, какими качествами будут наделены люди, которым в будущем предстоит заниматься очередным этапом нашей федерализации.
Таким образом, если предположить, что политическая модернизация в России по тем или иным причинам все-таки станет возможной, а федерализм из фигуры речи превратится в живую реальность, то ожидать от этой реальности совершенства нет никаких оснований. Опция межэлитного торга, внезапно открывшись, конечно же, незамедлительно будет использована местными политическими кланами и группировками для завоевания новых преимуществ и выгод, но традиционно инструментальный и подчиненный характер регионального лидерства в России скажется на этой процедуре самым негативным образом. Прежде всего, это будет торг без устоявшихся правил и рамок, потому что люди, привыкшие быть подчиненными и вдруг осознавшие, что "начальство ушло", а руки отныне развязаны, просто не смогут разговаривать с федеральным центром как-то иначе: ведь ущербность легитимации отнюдь не укрепляет чувство ответственности. Но для федеративного союза нет ничего более опасного, чем это. Недостаточная институционализация торга, то есть отсутствие четких правил того, что и как можно обсуждать, превращает его в дебаты без берегов, в ходе которых теоретически под сомнение может быть поставлен любой аспект федеративного дизайна – вплоть до целесообразности самого сохранения союза.
Как справедливо и не раз отмечалось, именно таким оказался казус СССР. Состоявшаяся в годы перестройки генеральная ревизия площадок, на которых прежде происходил торг между советским центром и советской периферией – а он, несомненно, имел место, несмотря на тоталитарную природу государства, – привела к тому, что место коммунистической партии заняли ранее не задействованные, "спящие" политические структуры. Все они некогда были вынужденно приняты юным большевистским государством, но вскоре жестко отправлены в запасники и хранилища. В итоге "открылась возможность для глобального переосмысления не только прерогатив составных частей союзного государства, но и самих институтов, связующих его составные части между собой и с федеральным центром", что и явилось непосредственной причиной распада Советского Союза.
Важно иметь в виду и то, что грядущая реанимация федерализма, как и в 1990-х годах, будет происходить в отсутствие стабильной и прочной партийной системы. Политическое "размораживание", если оно все-таки начнется, обернется неминуемым разложением прежней правящей верхушки и общественной дискредитацией партийных структур, представляющих и обслуживающих ее интересы сегодня. Можно также предположить, что в партийном строительстве воцарится хаос, типичный для перехода от социальной спячки к бодрствованию, а ключевые политические игроки довольно долго не будут ощущать на себе дисциплинирующего воздействия устоявшихся партий. Партийное поле быстро, хотя и ненадолго, опустеет, поскольку одни структуры будут удалены с него за неприличную преданность уходящему авторитарному режиму, а другие – за многолетнее и тщедушное неумение этот режим подправлять и сдерживать. Смутная полоса нового партийного строительства станет временем, наиболее рискованным для самого существования федерации, ибо в торге без правил сойдутся коалиции, жестко ориентированные на частный интерес и при этом почти лишенные стимулов принимать во внимание общее благо. Дело будет усугубляться и сложностью этнического состава российского населения: поскольку вертикаль власти есть, по сути, система организованного подкупа национальных республик, сбои в ее функционировании повлекут за собой расползание всей патронажной ткани. Кремль, из-за ухудшения экономической ситуации неспособный выполнять свои обязательства перед национальными элитами, фактически освободит их от былых уз лояльности, а иные центры поддержания государственного единства – в лице той же партийной сети, независимого суда, свободной прессы – не смогут противостоять центробежным тенденциям в силу своего зачаточного состояния или отсутствия.