Согласно Конституции 1993 года Россия является федеративным государством в юридическом смысле. Вместе с тем в реальности она таковым вовсе не является. Это означает, что мы имеем дело со "спящим институтом" – не работающим, но и не упраздненным и, следовательно, готовым в какой-то момент пробудиться. Чем может обернуться для нас неминуемое пробуждение российского федерализма? "Спящие" институты опасны: их реанимация порой влечет за собой весьма неожиданные последствия (в свое время именно реактивация декоративного советского федерализма покончила с СССР). Именно поэтому выявление советского наследия в жизни Российской Федерации предстает практической задачей. Не менее важны сопоставления отечественного опыта с бытованием федерализма на постсоветском пространстве, а также в азиатских и африканских странах.
Содержание:
Предисловие 1
Введение 2
Глава 1 - "Советское значит отличное": Российская Федерация как опыт подражания 3
Глава 2 - Проваленная миссия: федерализм на постсоветском пространстве 8
Глава 3 - Федерализм по-азиатски: Россия и Малайзия в сравнительной перспективе 13
Глава 4 - "Черный федерализм": африканский опыт и Российская Федерация 18
Глава 5 - Российский федерализм как "спящий" институт: перспективы пробуждения 23
Сноски 28
Андрей Захаров
"Спящий институт". Федерализм в современной России и в мире
© A. Захаров, 2012
© К. Росс, предисловие, 2012
© ООО "Новое литературное обозрение"
Предисловие
В декабре 1993 года Россия приняла первую посткоммунистическую Конституцию, статья 1 которой провозглашала ее "демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления". Хотя в ельцинский период (1991–1999) в стране действительно существовала "федерация", до полноценного федерализма ей было очень далеко. Вместе него утвердилась крайне асимметричная и "договорная" форма федерализма, взаимоотношения центра и регионов оказались предельно политизированными и персонализированными, а верховенство права и конституционализм постоянно ставились под вопрос. После того как в 2000 году президентом стал Владимир Путин, мы оказались свидетелями фронтальной атаки верховной власти на теорию и практику федерализма, а также инициируемой ею рецентрализации. В итоге главным вызовом для российского государства сегодня выступают не превращение страны в конфедерацию или ее распад по линиям этнического размежевания, как это было в эпоху Бориса Ельцина, а свертывание федерализма и насаждение централизованной и унитарной модели, произведенные тандемом Дмитрия Медведева и Владимира Путина.
Согласно классическому определению, которое предложил Рональд Уоттс, в федерациях "1) федеральный и региональный уровни власти не находятся в отношении конституционной субординации относительно друг друга, то есть каждый из них обладает суверенными полномочиями, санкционируемыми конституцией, а не другим уровнем власти; 2) каждый из уровней, отправляя законодательные, исполнительные и налоговые полномочия, непосредственно взаимодействует с населением; 3) каждый уровень власти напрямую избирается гражданами" . Некоторые специалисты подчеркивают также территориальные основания федераций. Так, с точки зрения Эдварда Гибсона, "в основе федерализма как системы лежит убеждение в том, что власть должна быть разделена между центральным правительством и правительствами регионов и что представительство народа должно уравновешиваться представительством территорий" . На то же обстоятельство обращает внимание и Престон Кинг. По его мнению, отличительной особенностью федерализма "выступает не тот факт, что "народ" рассматривается здесь в качестве суверена, но то, что выражение этой суверенности связывается с признанием региональных, территориальных образований. В федерациях "народ", с одной стороны, рассматривается как единое целое, но, с другой стороны, он же предстает совокупностью различных составляющих. Народ как единое целое есть нация; народ как множественность есть сочетание отдельных регионов, составляющих страну" .
Более того, как заявляет Дэниэл Элазар, "сущность федерализма следует искать не в определенном наборе институтов, а в институционализации конкретного типа взаимоотношений, складывающихся между участниками политической жизни" . Иначе говоря, необходимо учитывать, что федерализм – это и структура , и процесс . Следовательно, федерацию в полной мере можно воплотить только в демократической политии, которую отличают сильное гражданское общество и правовая культура, включающая принятие множественной лояльности, терпимость к разнообразию, взаимное сдерживание и самоограничение в преследовании тех или иных целей, приверженность переговорам как методу разрешения конфликтов и готовность к переменам .
Происхождение федеративного государства, а также специфические пути и способы, с помощью которых оно формировалось, имеют решающее значение для того, каким образом будет распределяться власть в федерации. Как замечает Гибсон, "предшествующее развитие предопределяет последующие траектории федеральных систем" . Так, федерации, выросшие из низовых соглашений и договоров, склонны предоставлять своим субъектам больший объем полномочий, нежели те, которые, подобно Российской Федерации, возникли в процессе межэлитного торга.
Российское государство, возникшее в конце 1991 года на обломках Советского Союза, унаследовало ярко выраженную авторитарную политическую культуру и слабое гражданское общество. Более того, ельцинское руководство не имело за плечами федералистской традиции, на которую можно было бы опереться в переходный период. Хотя Конституция СССР 1977 года провозглашала Советский Союз "единым, союзным, многонациональным государством, образованным на основе принципа социалистического федерализма" (статья 70), и гарантировала пятнадцати республикам право на суверенитет (статья 76) и сецессию (статья 72), то были исключительно бумажные права. В СССР федерализм всегда оставался подделкой. На деле партийно-государственные органы функционировали на принципах "демократического централизма", нижестоящие административные уровни подчинялись вышестоящим уровням, а вся эта система централизованно контролировалась из Москвы.
Исследователи федерализма не раз подчеркивали позитивную корреляцию между федерализмом и демократией. Роберт Дэниэлс, в частности, полагает, что, "распределяя полномочия, федерализм ограничивает произвол, причем как в центре, так и на местах. Рассредоточивая ответственность, он создает механизм, позволяющий сдерживать локальные конфликты и злоупотребления. Он представляет собой школу демократии, вполне буквально приближая власть к народу" . Однако влияние федерализма на демократизацию неоднозначно. Согласно Гибсону, в Латинской Америке "федерализм способствовал демократическому транзиту, предоставляя местные площадки, с которых бросался вызов централизованному авторитарному правлению. …Но в период демократической консолидации в Бразилии те же институциональные структуры, которые ранее поддерживали региональное сопротивление диктатуре в центре, позже обеспечивали противодействие демократически избранным правительствам" .