5. Должно ли всеобщее избирательное право распространяться на солдат, учитывая тем более ситуацию войны ? Наделение солдат пассивным и активным избирательным правом в Учредительное собрание – отнюдь не очевидный приоритет. Опыт многих стран был против этого, поскольку считалось, что солдаты (среди которых преобладали неграмотные люди) будут голосовать по указанию командного состава. Сказывались и опасения вовлечения армии в политику (угроза военного переворота, демонстрировавшаяся бонапартизмом). Тем не менее лоббирование интересов армии было настолько сильным, что Временное правительство оказалось неспособно противостоять ему уже на стадии подготовки избирательного законодательства. На основании "устного предложения министра-председателя" было принято решение пригласить в состав Особого совещания лиц, намеченных фронтовой группой Всероссийского съезда Совета солдатских и рабочих депутатов – от Северного, Западного, Юго-Западного, Румынского, Кавказского фронтов . Патриотическая установка защитников Временного правительства затрудняла доводы против участия армии в выборах: "Как армия, скованная железным кольцом сознания важности своего дела, – считал один из них, – мы должны соединиться и сплотить свои ряды". Страна, выступающая единым политическим организмом, должна обеспечить организацию уездных, губернских и всероссийских комитетов – помочь Временному правительству в организации Учредительного собрания . Ключевая проблема в условиях войны – отношение к участию армии и особых ее групп (в частности, дезертиров) в выборах. Социальная риторика левых партий, близкая визионерству, делала этот момент чрезвычайно опасным .
В России 1917 г. существовало объективное противоречие между предельно демократическим порядком формирования Учредительного собрания и уровнем профессионализма, который мог быть обеспечен таким порядком формирования. Это противоречие профессионализма и популизма в концентрированном виде прослеживается на институциональном уровне в противостоянии двух институтов – Юридического совещания и Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание, точнее, его Комиссии по выборам. Юридическое совещание было учреждено Временным правительством для рассмотрения "вопросов публичного права, возникающих в связи с установлением нового государственного порядка". В его компетенцию входили "предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым" . На рассмотрение Юридического совещания, согласно положению о нем, передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением нового государственного порядка. Равным образом Совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым . По предложению управляющего делами Временного правительства было решено "председательствование в Юридическом совещании возложить на Федора Федоровича Кокошкина" .
Другим институтом, непосредственно готовившим выборы, стало Особое совещание для изготовления Проекта положения о выборах в Учредительное собрание под председательством Ф. Ф. Кокошкина (созданное постановлением Временного правительства 25 марта 1917 г.). В центре внимания работы Особого совещания, а также в практической работе Всероссийской комиссии по делам о выборах в Учредительное собрание (Всевыборы), созданной летом 1917 г., находилась разработка нового избирательного законодательства и административной инфраструктуры для его реализации. Общая направленность в решении этого вопроса (несмотря на представительство разных партий) определялась стремлением профессиональной части авторов "Положения" максимально объективно отразить волю общества, с одной стороны, и, с другой – нейтрализовать по возможности негативное влияние на исход выборов наименее подготовленной части общества (этим объясняется, в частности, дискуссия о возрастном цензе, стремление обеспечить права меньшинств, обсуждение системы контроля и перебаллотировок). Особое совещание образовывалось "для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание", а в его состав было решено назначить специалистов по вопросам государственного права, представителя статистической науки и других сведущих лиц и пригласить политических и общественных деятелей, представляющих главные политические и национально-политические течения России . В состав Особого совещания были назначены квалифицированные юристы. члены Государственной Думы первого созыва: профессора С. А. Котляревский и Ф. Ф. Кокошкин, член Государственной Думы второго созыва профессор В. М. Гессен, члены Государственной Думы В. А. Маклаков и М. С. Аджемов, академик А. С. Лаппо-Данилевский, магистр государственного права Н. И. Лазаревский, магистр международного права барон Б. Э. Нольде, начальник Главного управления по делам местного хозяйства Н. Н. Авинов, член консультации, при Министерстве юстиции учрежденной, А. Я. Гальперин и кандидат прав В. В. Водовозов . Далее, однако, этот институт размывается: в него, как было показано, включаются представители от партий и национальностей, что не могло не вести к дезорганизации всей работы и переходу от профессионализма к популизму .
Объективное противоречие двух типов институтов, одни из которых были вполне профессиональными, а другие – популистскими и недостаточно квалифицированными по составу, признавалось современниками. Если Юридическое совещание было "маленькой, быстро спевшейся коллегией юристов, и работа в ней была легка и приятна", то "комиссия по составлению закона о выборах в Учредительное Собрание была многоголовым сборищем, почти парламентом", а тем юристам старой формации, которые принимали в ней участие, "приходилось преодолевать величайшие трудности" .