Деструктивность парламентской системы во Франции (умерявшаяся здесь относительной стабильностью гражданского общества и политических партий) еще более проявилась за ее пределами – в большинстве стран Европы, где эта модель была принята как образец. Крушение классического парламентаризма и переход к авторитаризму в условиях массового общества оказалось возможным легко осуществить благодаря расколу правящих партий и неэффективности исполнительной власти при режиме парламентской ассамблеи. Парламентская демократия в этой интерпретации оказалась неспособной противостоять двум крайностям – социальной анархии, вызванной напором масс, с одной стороны, и угрозе диктатуры, – с другой. Ошибка Временного правительства объясняется, таким образом, общим признанием этих идей в либеральных демократических государствах Европы. Данная организация власти при всей ее деструктивности рассматривалась в Европе рубежа XIX–XX вв. как оптимальный механизм обеспечения согласия политики правительства с волей Собрания, при котором необходимые изменения в правительстве будут возможны "без резких переворотов катастрофического характера". Отметим, что такая конструкция власти рассматривается некоторыми современными политологами (Х. Линц) как оптимальная для демократического переходного периода в отличие от сильной президентской власти с персонифицированным лидерством. Преимущества данной конструкции (ее большая гибкость в разрешении межпартийных противоречий, возможность вовлечения оппозиции в политический процесс, а также гарантии против узурпации власти) могут, однако, оказаться недостатками в условиях резких социальных изменений и разрыва правовой преемственности. Эти негативные стороны проявились в Европе межвоенного периода – кризисе Веймарской республики, политической недееспособности французского режима ассамблеи, установлении диктаторских режимов в Италии, Испании, Польше и других странах . В России большевизм впервые столь определенно выступил против парламентаризма, объявляя его наряду с монархией наследием "антропофагии и пещерной дикости", "юридическим фетишизмом народной воли", институтом "формальной, репрезентативной демократии", "верой в мистику учреждений", а свою задачу усматривая в провоцировании "острого кризиса революционного парламентаризма, неразрешимого методами демократии" . Эти направления кризиса парламентаризма, усиленные неправильной институциональной концепцией демократии, в полной мере проявили себя в России.
3. Конструкция исполнительной власти: причины слабости правительства переходного периода
Известно, что конституанты крупных революций стремятся избежать прежде всего негативных черт предшествующей системы, свергнутой в ходе революции . Для русского либерального движения традиционна была установка на борьбу с самодержавием, а потому другие опасности или игнорировались, или им уделялось меньшее внимание при конструировании власти. Эти общие принципы получили выражение в особом "Законопроекте об организации временной исполнительной власти Российской республики", который предполагалось поставить на обсуждение Учредительного собрания . При разработке отношений законодательной и исполнительной власти в канун Учредительного собрания важнейшим стал мотив избежания диктатуры (в которой видели угрозу восстановления монархии) .
В идеале модель переходного периода укладывалась в несколько этапов: Временное правительство готовит созыв Учредительного собрания, которое организует исполнительную власть в форме ответственного перед ним правительства. Затем Учредительное собрание, дав стране новую Конституцию, должно самораспуститься, назначив выборы в новый парламент. Именно этот последний формирует постоянные политические институты, "действующие на основе существующего положительного правопорядка". Ключевой фактор конструирования этой переходной модели власти – всеобщие демократические выборы, которые должны стать источником легитимности будущей демократической власти и одновременно школой политической культуры для народа (в подавляющей массе неграмотного). Все эти установки воспринимались как категорический императив, не требующий рационального обоснования: "Никаких отступлений от требований демократического избирательного права мы не вправе делать, пока осуществление этих требований оказывается возможным. Принципы должны быть для нас дороже всего, и мы должны приложить все свои усилия к их осуществлению" .
Основная опасность усматривалась в тенденции к смешению и переплетению законодательной и исполнительной власти, наметившейся за время управления Временного правительства, а вовсе не в недостатке легитимности и слабости Временного правительства (которые на деле стали действительным источником большевистской диктатуры). Основное внимание обращалось поэтому на гарантии от узурпации власти со стороны правительства и президента, ответственный характер которых традиционно являлся лозунгом российских либералов . Этот принцип выражается в гарантиях ответственности Совета министров и президента перед Учредительным собранием, ответственности, носящей как коллективный, так и индивидуальный характер (все распоряжения правительства и президента скрепляются подписью соответствующего министра, несущего за них персональную ответственность). Преимущество предлагаемой системы "в отличие от обычных текстов конституций" усматривалось в "прямом выражении принципа парламентарного управления" . В то же время авторы осознают невозможность полной реализации принципов парламентаризма при сохранении всевластия Учредительного собрания и возможности в любой момент переизбрания президента, однако они надеются, что корректировка курса пойдет по линии ответственности министров, а не главы исполнительной власти.
Данная конструкция разделения властей (образцом которой, как отмечалось, выступает французская модель 1873–1875 гг.) предусматривает определенную политическую роль института временного президента, в руках которого формально сосредоточивается вся полнота исполнительной власти – наблюдение за исполнением законов, назначение должностных лиц, издание указов, ведение иностранной политики. Однако круг его полномочий существенно ограничен изъятием из его ведения принятия принципиальных международных актов (заключение договоров, объявление войны и заключение мира), которые должны исходить непосредственно от Учредительного собрания; введением обязательной контрассигнации его указов, а также чрезвычайно коротким мандатом (он избирается на год). Спорным вопросом являлся порядок избрания президента – всем народом (как в США) или собранием народных представителей (как во Франции). Первый способ признавался опасным, поскольку "президент, избираемый всенародно, представляет большую политическую угрозу и может составить значительную угрозу демократии и свободе" . Идея всенародного избрания президента отвергалась под впечатлением французского прецедента – осуществленного президентом переворота, приведшего к восстановлению Империи (1852). Поэтому преимущество отдавалось модели III Французской республики и ее аналогов – избрания президента парламентом (или расширенной коллегией выборщиков). Очевидно, что эта система была бы труднореализуема в условиях России (где острота социальных противоречий требовала сильной исполнительной власти). Теоретически она могла сыграть позитивную роль в достижении социального консенсуса в переходный период конституционной революции, обеспечив демократическое и легитимное принятие нового Основного закона. Реальный выбор данной эпохи заключался, однако, скорее в предпочтении одной из возможных форм диктатуры – советского или бонапартистского типа.