Окончательное закрепление необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду было осуществлено в российском законодательстве Федеральном законом "Об экологической экспертизе" (1995). Этот документ прочно связал ОВОС и ГЭЭ в единую систему.
Укреплению системы способствовали и другие нормативные документы
Принятие новых строительных норм и правил СНиП 11–01–95 и СП 11–101–95 закрепило место оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) как составной части проектной деятельности, позволяющей улучшить систему принятия решений. Правда одновременно это ввело некоторую путаницу в понимание процесса оценки воздействия на окружающую среду, поскольку в соответствии с традиционно понимаемыми положениями Строительных норм и правил он сводился к идеологии разработки природоохранного раздела проектной документации.
Необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой деятельности была далее закреплена "Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации № 698 от 11.06.96 г.
Дальнейшее развитие законодательной и нормативной базы послужило основой для разработки новой редакции Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности в Российской Федерации. Новое "Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" было утверждено приказом Госкомэкологии России № 372 от 16 мая 2000 г. и зарегистрировано в Минюсте России 4 июля 2000 г., рег. № 2302.
В настоящее время в российской природоохранной практике деятельность по оценке воздействия на окружающую среду реализуется исключительно через институт государственной экологической экспертизы и является ее частью.
2.4. Заключение
Изложенное выше дает некоторые основания для рекомендаций относительно действий по дальнейшему внедрению законодательно закрепленных норм экологического обоснования проектов. Представляется целесообразным, опираясь на институт государственной экологической экспертизы, сосредоточить работу на следующих направлениях:
1. Выполнение требований ОВОС в проектах всех типов, включая гражданские.
2. Обеспечение реального перехода к поэтапному выполнению ОВОС с учетом мнения всех заинтересованных сторон.
3. Развитие методологии альтернативного анализа в интересах постоянного сокращения всех возможных затрат и потерь.
Кроме того, необходимо устранить возникающие пробелы и противоречия в законодательстве, имеющем непосредственное отношение к оценке воздействия на окружающую среду и к экологической экспертизе хозяйственной и иной деятельности государства и граждан.
Так, возникают возможности юридически неоднозначной трактовки процедур выделения земельных участков для осуществления тех или иных намерений инвесторов или властей, а также процедур оценки допустимости этих намерений – по новому Земельному кодексу, по Закону об экологической экспертизе (1995) и по новому Градостроительному кодексу (2004).
Описанию обоих кратко охарактеризованных выше инструментов посвящена огромная литература, в том числе и учебная, как на русском, так и на иностранных языках. В конце книги приведено несколько обзорных российских работ.
Следует указать также важное периодическое издание: журнал "Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду" ("ЭЭиОВОС"), который издается в Москве с лета 1996 г. (от 4 до 6 номеров в год) агентством "Экотерра" и Центром экологических проектов при поддержке Министерства природных ресурсов РФ.
Глава 3. Методы и объекты исследования
С тем чтобы конкретизировать общие цели проекта, обозначенные во Введении, были сформулированы предварительные гипотезы, требующие выяснения, и соответствующие им вопросы и исследовательские задачи. Затем были намечены регионы и временные периоды исследования, а также определены принципы выбора объектов, на наш взгляд, наиболее подходящих для решения поставленных задач.
3.1. Гипотезы и вопросы
Как следует из Введения, планируя наше исследование, мы опирались на нескольких гипотез.
Во-первых, мы полагали, что в процессе перехода от плановой экономики к рыночной формы участия общественности в принятии экологически значимых решений, а также нормативно-правовая база, закрепляющая общественное участие, должны становиться более демократичными, а само участие более активным и заинтересованным. Мы также полагали, что процесс перехода не был равномерным, а состоял их нескольких этапов, различавщихся нормативно-правовым и институциональным закреплением механизмов принятия решений и практикой их принятия.
Во-вторых, мы исходили из предположения, что анализ использования таких инструментов принятия решений на государственном уровне, как ОВОС и ГЭЭ, позволяет выявить участие общественности в принятии этих решений. Вместе с тем мы допускали возможность расхождения между нормами законодательства и реальной практикой принятия решений.
В-третьих, мы предполагали, что региональные различия в природных условиях, в социальном и экономическом развитии страны могут проявляться в региональной специфике процедур и в практике использования инструментов ОВОС и ГЭЭ.
В-четвертых, мы рассчитывали, что российские и европейские стандарты допускают их формальное и содержательное сравнение и могут быть в определенной степени гармонизированы.
В соответствии с этими гипотезами мы определили основной круг вопросов, которые могли бы послужить проверке наших предположений, а также позволили бы выявить новые факты и особенности общественного участия. Эти вопросы объединены в четыре блока. Они послужили исходным материалом для разработки руководств по описанию документов, относящихся к конкретным объектам ОВОС и ГЭЭ.
Первый блок вопросов:
В какой мере документы, отражающие ход процедур ОВОС и ГЭЭ, позволяют выявить роль общественности?
Каковы формальные схемы принятия решений по документам, относящимся к объектам разного типа? Рассматриваются ли альтернативы?
Осуществляется ли контроль за выполнением решений и рекомендаций ГЭЭ?
Как проявляются в практике ОВОС, ГЭЭ и ОЭЭ происходящие в стране общие социально-экономические изменения – с одной стороны, и развитие нормативно правовой базы – с другой?
Второй блок вопросов:
Кто участвует в принятии решений и каким образом?
Участвует ли население, и если да, то каким образом?
Привлекаются ли к процессу принятия решений ученые и общественные организации, и если да, то каким образом?
Насколько реальная практика общественного участия соответствует нормативно-правовым положениям?
Заинтересованы ли граждане участвовать в принятии экологически значимых решений?
Использует ли общественность все доступные инструменты участия?
Каковы дефициты в практике общественного участия? Каковы тенденции?
Уменьшаются ли в результате негативные воздействия на окружающую среду?
Третий блок вопросов:
Различаются ли процедуры и результаты ОВОС и ГЭЭ, а также общественной экологической экспертизы на федеральном и региональном уровнях?
Обнаруживаются ли региональные особенности в этих процедурах?
Четвертый блок вопросов:
Сопоставимы ли правовые нормы общественного участия в России и в Европе?
Требуется ли и возможна ли гармонизация этих норм?
Что можно рекомендовать для совершенствования российской практики общественного участия?
Допуская вероятную неполноту и трудности поиска документации и стремясь к выявлению позиций разных участников процесса, мы поставили также одной из задач исследования проведение ряда интервью с представителями общественности, администраторами и экспертами. В таких интервью мы ставили отчасти те же вопросы, на которые стремились получить ответы в результате анализа документации, но давали респондентам возможность высказываться по другим темам, представлявшимся им важными.
3.2. Выбор временных рамок и объектов исследования
На протяжении последних 25 лет в развитии природоохранных институтов и нормативно-правовой базы ОВОС и ГЭЭ имели место два "рубежных" события. Во-первых, в 1988 году в стране впервые появился правительственный орган, ответственный за охрану природы. В структуре этого органа – Государственного комитета СССР по охране природы – было создано Управление государственной экологической экспертизы. Во-вторых, в 1995 г. был принят специальный закон Российской Федерации об экологической экспертизе.
Учитывая значение этих событий, мы решили отдельно исследовать материалы по трем периодам:
• первый (ранний) период – с 1979 по 1985 г.;
• второй (средний) период – с 1989 по 1993 г.;
• третий (современный) период – с 1997 по 2002 г.
Эти периоды выбраны таким образом, чтобы обеспечить адекватное отражение нормативно-правовых особенностей каждого из них в документации, относящейся к конкретным изучаемым объектам. Именно с этой целью временные границы периодов отодвинуты от названных выше "рубежных" событий на 1–2 года, по прошествии которых обычно успевает сформироваться соответствующая правоприменительная практика.
Эти три периода соответствуют также в общих чертах основным этапам социально-экономического развития страны.