Отсутствие эффективного контроля за бюджетными расходами причиняло российской налоговой системе ущерб, пожалуй, еще больший, чем все остальные упомянутые проблемы. Не имея казначейской системы, контролирующей распоряжение бюджетными расходами и фактические платежи, федеральное правительство просто не имело представления о том, каковы его и остальных органов власти бюджетные обязательства и на какие конкретно нужды оно отпускает средства. Государственные расходы выглядели как самый настоящий "черный ящик". При такой непрозрачности расходной части те, кто пользовался этим "черным ящиком" в собственных интересах, всячески старались сохранить все как есть. И поэтому к созданию федерального казначейства всерьез смогли приступить только в конце 1997 года [99] , несмотря на то, что во всем мире давно признано, что хотя бы базовая казначейская модель является неотъемлемой частью любого дееспособного госаппарата и России в этой области с первых же дней была предоставлена обширная двусторонняя и многосторонняя техническая помощь.
Быстрых решений всех этих проблем быть не могло, и потому МВФ и российские власти искали эти решения в среднесрочном плане. Но, естественно, и в текущем режиме надо было все равно хоть что-то предпринимать. Но что? Для МВФ это был вопрос принципиального значения, поскольку фонд в своей работе традиционно настаивает на конкретных мерах, способных дать просчитываемые и поддающиеся проверке результаты. Олег Вьюгин недавно в беседе высказался по этому поводу в том смысле, что МВФ настойчиво предлагал новые меры по увеличению доходов бюджета, в том числе и повышение налоговых ставок, даже тогда, когда уже было ясно, что в среднесрочном плане реформа будет идти в обратном направлении. По мнению Вьюгина, фонду, скорее всего, просто некуда было деваться, ведь ему нужно было ориентироваться на какой-то известный показатель, и потому данные о непрозрачных расходах (неизвестный показатель) не годились, полагаться с уверенностью можно было только на сведения о доходах, да и то лишь на поддающемся надзору федеральном уровне.
... И с банками
На рубеже 1997 года озабоченность вызывали еще два момента, относящиеся к области полномочий Центрального банка. Первый из них – лишь жалкое подобие банковской системы в тогдашней России. Систему составляли более 2000 учреждений, но в основном это были маленькие, так называемые "карманные" банки, исполнявшие, по сути, роль казначейского отдела при каком-нибудь предприятии. Многие из них смогли получить лицензию, в том числе на ведение валютных операций, воспользовавшись мягкостью нормативных требований, действовавших в начале 1990-х гг., и впоследствии занимались лишь проведением непрозрачных операций по поручениям своих владельцев [100] .
Руководство ЦБ сумело преодолеть серьезное сопротивление и в 1996 году впервые ввело требование об обязательном минимальном уставном капитале. Но по закону у коммерческих банков было три года на то, чтобы привести свой капитал в соответствие с этим требованием, а в 1999 году, буквально накануне вступления этой нормы в силу, новый совет директоров ЦБ под руководством уже Виктора Геращенко его просто отменил. Вновь это требование, с такой же трехлетней отсрочкой, было введено только в середине 2002 года, когда председателем ЦБ стал Сергей Игнатьев.
Проблемным был также вопрос, связанный с регулированием и либерализацией движения капиталов. По этому поводу высказано много неоправданно критических замечаний, звучали обвинения в том, что российские финансовые рынки открыли преждевременно и что именно это и вызвало августовский кризис 1998 года. Суть обвинений сводилась к следующему: в отсутствие надежной банковской системы и ответственной фискальной политики, в условиях только еще развивающегося рынка, когда трейдеры очень чутко реагируют на любые сигналы, преждевременное предоставление им возможности свободно инвестировать в государственные обязательства и одновременно так же свободно изымать свои средства неизбежно приведет к краху. Однако в этом и подобных аргументах не учитываются некоторые объективные обстоятельства. Россия в июне 1996 года приняла на себя обязательства, предусмотренные Статьей VIII Устава МВФ, и тем самым разрешила документированные текущие операции в валюте в торговле, туризме, платежах за услуги и т. п., в число которых в соответствии с обычной международной практикой входит и выплата процентов на операции с капиталом.
При этом МВФ никогда не предлагал, а российские власти не проводили либерализацию операций по валютным счетам. Даже при том, что как-то упорядочить регулирование в этой области явно следовало. В осуществлении валютного контроля участвовал целый ряд учреждений, все они постоянно искали свою выгоду и соперничали друг с другом, результатом чего стали постоянные жалобы на их коррумпированность и административный произвол. И тем не менее требовать отмены контроля за движением капиталов, даже и такого неэффективного, какой был тогда в России, абсолютно нелогично. Ведь внешние кредиторы, предоставлявшие стране займы для устранения дефицита платежного баланса и реструктуризации долгов, исходили из того, что правительство в рамках разумной макроэкономической программы позаботится о том, чтобы полученные от кредиторов ресурсы остались в сохранности внутри страны, в том числе за счет осуществления валютного контроля.
Однако в 1990-е гг. капитал вывозили из страны с завидной легкостью и в огромных масштабах. Впечатление было такое, что в сети контролирующих органов попадали или даже просто имели с ними дело только мелкие операторы и те экономические агенты (включая большинство инвесторов-нерезидентов), которые свои международные трансакции пытались вести в рамках запутанных нормативных и административных требований. К тому же, трансфертное ценообразование с использованием офшорных схем было тогда вполне законным, и злоупотребляли им в очень крупных масштабах. Так что на практике в политике предотвращения вывоза капиталов за счет валютного контроля было много слов и очень мало дела. Контролеры рапортовали о все больших количествах пресеченных нарушений, подразумевая при этом свое непрерывно растущее мастерство, но по сравнению с общим объемом вывезенного из страны капитала их "улов" был крайне незначителен. Я даже не раз говорил тогда, что лучше уж валютный контроль, наоборот, ослабить – в таком случае хотя бы будет шанс, что вывоз капитала сократится в силу возросшего доверия и устранения одного из рисков, связанных с хранением средств внутри страны.
Характерно, что когда во второй половине 1996 года рынок ГКО/ОФЗ открыли для инвесторов-нерезидентов, никто это не воспринял как какое-то новшество. Большинство крупных инвесторов-нерезидентов, желавших присутствовать на этом рынке, уже давно и так на нем работали по серым схемам. Что, кстати, и подтолкнуло в значительной степени ЦБ к принятию решения о его либерализации.
Наконец, по этому вопросу имелось и соображение стратегического характера. Чтобы добиться снижения инфляции и обеспечить долгосрочную макроэкономическую стабилизацию, необходимо было обеспечить дефицитному российскому бюджету, как и в других странах, финансовую подпитку за счет немонетарных средств. С этой целью в принятой на 1996 год программе EFF предусматривался двуединый подход. С одной стороны, ставилась задача сократить дефицит и соответственно потребность в привлеченном финансировании [101] . С другой – имелось в виду расширять и углублять внутренний финансовый рынок за счет интеграции с международными рынками капиталов – это позволяло одновременно добиваться снижения относительной стоимости заимствований. Но осуществили на практике, к сожалению, только вторую часть этой стратегии.
Стэнли Фишер как-то сказал мне, что в смысле финансирования международный рынок капиталов очень быстро начал играть в Россию главную роль, в том числе и дисциплинирующую. А ведь он, в отличие от МВФ, ошибок не прощает.
Подводя итог, можно сказать, что открытие внутреннего финансового рынка лишь узаконило уже существовавшую практику и было целенаправленной, продуманной акцией. Но условия, необходимые для его нормального функционирования, так и не сложились.
Глава 6 "Команда мечты"
В жизни часто все зависит от того, удается ли воспользоваться представляющимися возможностями. У России в 1997 году была как раз такая возможность – вырваться наконец из нужды. Но воспользоваться ею не удалось. События на внешних рынках сложились не в пользу России, а внутри страны разгорелись политические схватки между конкурирующими группировками.
Невеселое начало 1997 года
На фоне того, что страна приходила в себя после долгих новогодних праздников и застолий, настроение было совсем не праздничное. На экономическом фронте похвастаться было нечем: после стольких жертв, обещаний и надежд удалось пока снизить инфляцию и сделать стабильнее рубль. При том, каким долгим и нелегким по-прежнему виделся путь к процветанию, утешение это было слабое. Производство в 1996 году седьмой год подряд продолжало сокращаться [102] . Скромной надежде, что благодаря поддержанной МВФ экономической программе будет достигнут рост в 2,4%, не суждено было сбыться: сокращение производства в 1996 году составило 3,6%. Ожидавшийся после выборов подъем так и не состоялся. Развитие ситуации в стране все меньше и меньше походило на модель "падение производства и следом его уверенный подъем", которая наблюдалась в других странах с переходной экономикой, в том числе и на территории бывшего СССР [103] .