За некоторыми исключениями (о которых скажу позже), я согласен с Камдессю по поводу прямого политического давления. Я участвовал в переговорном процессе МВФ в период с 1993-го по 2001 год, и при моей компетенции любая попытка политического вмешательства стала бы мне известна. Могу смело сказать, что на моем уровне очевидного политического давления не наблюдалось. При этом факт остается фактом: МВФ – организация международная, она выражает политические приоритеты, которые ее члены определяют коллективными решениями. Так что утверждать, что политические соображения вовсе не принимаются в расчет, что нет как минимум косвенного влияния путем лоббирования или обсуждения приоритетов, было бы просто наивно. Но, поскольку обсуждения ведутся непрерывно и внутри самого фонда, на всех уровнях, определить, где кончается обычная форма взаимодействия и начинается политическое влияние, практически невозможно.
Так что, согласившись с Камдессю по поводу прямого политического вмешательства, в то же время можно предположить, что какая-то косвенная форма убеждения все-таки применялась, да вряд ли и могло быть иначе. Если бы руководство фонда перестало учитывать мнения своих акционеров, то МВФ, скорее всего, вынужден был бы уйти на вторые роли, а то и вообще утратил бы дееспособность. Камдессю и Фишер, например, знали, что США и их партнеры по "Большой семерке" хотели, чтобы сотрудничество с Россией шло именно на базе согласованных с фондом программ. Соответственно на переговорах они шли на уступки легче и быстрее, чем могли бы в случае, если бы крупные акционеры не проявляли к переговорам особого интереса. Поэтому давить на них открыто не было никакой необходимости. В этой связи, если вспомнить об упоминавшейся уже политической цикличности событий в России, становится понятно, почему Камдессю всякий раз в конце зимы объявлялся в Москве, чтобы объявить о предстоящем подписании очередной договоренности.
Между тем сами россияне придерживались совершенно иного мнения о мотивации МВФ. Преобладавшая тогда точка зрения была унаследована прямиком из советского прошлого: на переговорах кто-то всегда проигрывает; если МВФ удалось чего-то добиться, значит, Россия что-то потеряла. Это мнение лишь утвердилось, когда правительством руководил Примаков: российская сторона не могла даже подумать, что МВФ имел целью помочь России создать жизнеспособную активно развивающуюся экономику и занять достойное место в международном сообществе.
Но все эти споры по поводу роли МВФ и Запада по большей части бессмысленны ввиду уже упоминавшегося мной крайне ограниченного влияния фонда на события. Даже Камдессю, возможно, переборщил совсем немного, когда сказал: "То, что в итоге случилось в России, зависело на 99% от нее самой и только на 1% от МВФ". По той же причине, похоже, точно так же совершенно впустую соперничали между собой за право лидерства в российских делах западные правительства, родственный МВФ Всемирный банк и прочие международные организации.
И все же в этом соперничестве Камдессю сумел обеспечить фонду первое место. Сделать это было не так уж и сложно, поскольку МВФ обладает механизмом, позволяющим быстро выделять значительные средства, и способен с достаточной гибкостью перераспределять свои людские ресурсы. Кроме того, как говорит Камдессю, в этом проявилось кредо сотрудников фонда, всегда готовых взяться за новые сложные задачи [69] . Но в историческом плане, как уже говорилось в первой главе, в этой ситуации все-таки была некая нелепость. Созданный для оказания краткосрочной помощи в восстановлении платежных балансов, МВФ вдруг оказался поставлен перед необходимостью разбираться в ситуации и давать рекомендации в стране, которой требовалась крупномасштабная перестройка всего общества. В несколько ином контексте гарвардский профессор Шлейфер сказал по этому поводу: мы пустились в путь, "не имея компаса" [70] .
Когда я спросил Камдессю, как же фонд мог оказаться в таком положении, он ответил: "А если не МВФ, то кто?.."
Роль всемирного банка
Первое, что приходит на ум в связи с этим риторическим вопросом Камдессю – Всемирный банк. Нет на свете другой такой организации, способной работать повсюду на планете, обладающей огромными финансовыми возможностями и имеющей богатый опыт в деле создания государственных институтов, проведения административных реформ и микроэкономических преобразований [71] . Сегодня кажется очевидным, что Россия должна была стать самым смелым проектом Всемирного банка, что для него это была уникальная возможность помочь искалеченной стране пройти никому доселе неведомый трудный путь и тем самым продемонстрировать силу накопленных Банком опыта и знаний.
Но на деле все получилось совсем иначе. Как минимум до конца 1990-х гг. Всемирный банк играл в лучшем случае вспомогательную роль при МВФ. Опытный и проницательный дипломат Андрей Бугров, служивший в период 1992 – 2002 гг. представителем России в совете директоров Банка, в одном из наших разговоров отметил: именно тогда, когда Банк был наконец готов, с наступлением "эпохи Путина", сыграть серьезную роль, значимость финансируемых из-за рубежа программ для правительства снизилась и рекомендации ВБ отошли на второй план [72] .
Тем не менее, какова же была роль, которую Банк играл в России в 1990-е годы? Во-первых, необходимо сразу признать, что во многих отношениях проблемы, относившиеся к его ведению, решать в России было гораздо труднее, чем те, что стояли перед МВФ. Макроэкономическая стабилизация, которой занимался фонд, намного легче поддается оценке и не идет ни в какое сравнение с корректировкой базовых микроэкономических диспропорций и разработкой соответствующих стройных политических решений. У МВФ в России были понятные и очевидные партнеры – министерство финансов и Центральный банк. Всемирному банку, кроме как с преемниками развалившегося Госплана, работать было больше не с кем. Такое положение дел отражают и показатели фонда и Банка: к концу 1998 года МВФ выделил России в общей сложности 18 млрд долларов, а Всемирный банк – всего 3 млрд долларов, значительная часть которых была привязана к программам, финансировавшимся МВФ.
Чтобы подробно проанализировать этот вопрос, нужно писать отдельную книгу, но даже и тогда многие нюансы останутся для стороннего наблюдателя непонятными. Так что ограничимся мнением Камдессю, который считает, что роль Банка на начальном этапе осталась сильно ограниченной в силу двух крайне важных с точки зрения самого Банка факторов. Первый заключается в том, что, пока на пост президента в 1996 году не заступил Джеймс Вульфенсон, Банком фактически руководил исполнительный вице-президент Эрнст Стерн, а он в первую голову заботился о том, чтобы ВБ сохранил свой рейтинг ААА на мировых рынках капитала. Стерн понимал, что добиться в России успеха можно будет только при условии запуска колоссального по масштабам проекта, в ущерб всем остальным операциям Банка, и что даже в этом случае успех совершенно не гарантирован. Угроза потерять рейтинг ААА была вполне реальной, и Стерн на такой риск идти никак не хотел.
Еще более важным Камдессю считал второй фактор, а именно традиции, существовавшие внутри самого Банка. Большинство его сотрудников привыкли иметь дело с классическими проблемами развивающихся стран в Африке, Южной Азии и Латинской Америке – именно там они чувствовали себя уверенно. К тому же руководство
Банка даже не пыталось настроить их на работу в России, и потому у них не было никакой охоты ввязываться в запутанные российские дела. Бугров с такой оценкой во время состоявшейся недавно беседы в целом согласился и заметил, что к концу 1980-х гг. Банк перестал рассматривать защиту западных интересов в рамках "холодной войны" с СССР как свою главную задачу и что вместо этого его руководство вступило в новое десятилетие с четко обозначенной целью бороться за искоренение бедности на планете. Приоритетными стали проекты по снабжению продовольствием и водой, предоставлению элементарных медицинских услуг и образования, в первую очередь детям и в основном в предельно бедных сельских регионах стран "третьего мира". Россия и остальные бывшие советские республики в эту концепцию никак не вписались; ее потребовалось расширить, и на это у Банка ушло несколько лет.
Всемирный банк, кроме того, имеет весьма децентрализованную структуру, и в силу этого, как на собственном опыте смог убедиться Вульфенсон, даже настойчивые требования высших руководителей не всегда дают желаемый результат. Как и у правительства постсоветской России, у руководства Банка не всегда получалось добиться исполнения принятых решений.
По мнению Олега Вьюгина, причина ограниченного участия Всемирного банка в российских проектах еще и в том, что он работает в первую очередь не как межправительственное учреждение, которое во главу угла ставит политические заботы своих учредителей, а именно как любой обычный банк. И потому он проявляет осторожность, старается избегать рисков, заботится о кредитоспособности, собственные достижения оценивает по количеству новых кредитов, а не по успешному мониторингу программ, и в целом считает, что ему вполне достаточно поставленных перед ним задач помощи развитию.
Бугров указывает на еще одну проблему, связанную с децентрализованным характером кредитной практики Всемирного банка; он даже дал название этой "болезни" – "клиентит". Суть проблемы в том, что при разработке российских программ Всемирного банка принимались во внимание в первую очередь не приоритеты федеральных властей России и их политики структурных реформ, а профессиональные предпочтения сотрудников Банка и лоббируемые различными отраслевыми министерствами интересы. Еще одной крупной ошибкой Банка Бугров назвал его нежелание поддерживать малый и средний бизнес, развитие которого сдерживает нищету и способствует росту среднего класса.