До тех пор Советский Союз всегда безупречно платил по своим обязательствам и имел высокий международный кредитный рейтинг. Но в ноябре 1991 года обслуживавший внешнюю торговлю СССР Внешэкономбанк оказался не в состоянии погашать государственные долги. Даже личные вклады и средства предприятий на его валютных счетах пришлось заблокировать (всего около 11 млрд долларов), поскольку реально советский режим их к тому времени уже потратил и существовали они только на бумаге. Так что зимой 1992 года помочь России могли только иностранные правительства, руководствовавшиеся политическими соображениями. А они настаивали, чтобы сначала были урегулированы вопросы задолженности, унаследованной от Внешэкономбанка, и достигнуты необходимые договоренности с МВФ.
Такова была ситуация, в которой новое правительство России пришло к власти. О том, могло оно тогда что-то сделать иначе или не могло, впоследствии много и бурно спорили, но с учетом имевшихся, а не гипотетических условий так и остается не ясным, какие конкретно другие решения могли оказаться более эффективными. Те, кто критикуют политику Гайдара и пришедшего ему на смену Черномырдина, высказывают часто прямо противоположные мнения, но при этом никто пока так и не предложил хоть какой-нибудь альтернативный вариант реально осуществимой в имевшихся тогда условиях политики. В любом случае нельзя не признавать, что эти руководители пытались на деле проводить разумную политику в абсолютно для них новых и незнакомых условиях.
Если все же думать о несостоявшихся альтернативах, то стоит подчеркнуть, что все могло выйти хуже – причем намного – чем вышло на самом деле. Миру очень повезло, что некоторые из вероятных вариантов не стали реальностью. В России, например, вполне мог разыграться югославский сценарий с выходом на сцену своего Милошевича. Вообще, довольно естественно было ожидать, что Ельцин, как и такие же, как он, бывшие советские руководители в Туркменистане и Узбекистане, очень скоро перестанет заигрывать с демократией и начнет всерьез закручивать гайки. И даже при том, что во времена Ельцина чрезмерная власть олигархов порой начинала ставить под угрозу будущее национальной экономики, все-таки до таких безобразий, какие творились на Украине в эпоху Кучмы, в России дело не дошло. Наконец, ни Ельцин, ни его преемник не пошли по пути нынешнего президента Белоруссии и не пытались сохранить госконтроль над всеми видами экономической жизни.
Появление МВФ в России
Ввиду остроты текущих политических проблем, хронических финансовых трудностей и очевидной нужды в срочной технической помощи, в России вскоре после развала Союза начали активно работать различные западные доноры и учреждения, и в том числе МВФ. Уже весной 1992 года, пока Россия еще только готовилась стать членом фонда, эксперты МВФ уже участвовали в разработке экономической программы Гайдара. А 1 июня 1992 года Российская Федерация стала 162-м членом МВФ и получила долю в его капитале (так называемую квоту) чуть меньше 3% [47] (структура и порядок деятельности МВФ описаны в Приложении).
Вообще, после образования на месте СССР новых независимых государств в МВФ произошли довольно серьезные изменения. Фонд и сам по себе под наблюдением представителей акционеров – Совета исполнительных директоров – периодически проверяет эффективность своих механизмов финансирования, предоставляемых консультационных услуг и собственной управленческой структуры и потому чаще всего вполне в состоянии провести в жизнь инновационные предложения, выдвигаемые директором-распорядителем. Но после развала СССР изменения в организационной структуре МВФ потребовались в экстренном порядке.
В январе 1992 года в фонде было создано 2-е Европейское управление, уполномоченное вести дела со всеми пятнадцатью бывшими советскими республиками [48] . В этом регионе поначалу было много общих проблем и задач: валютная реформа, внутрирегиональные торговля, финансирование и долги, права собственности и инвестиционные потоки. Их-то новому управлению и предстояло решать, хотя со временем этот общий региональный характер проблем и стал постепенно исчезать (особенно после того, как прибалтийские республики наладили собственные отношения с внешними партнерами). Возглавил новое управление опытный и влиятельный чиновник британского минфина Джон Одлинг-Сми.
В июне 1992 года совет директоров МВФ утвердил выделение России кредита stand-by для поддержки ее экономической программы на текущий год [49] . Главным условием было требование либерализовать и объединить валютные биржи, на которых конвертировался рубль, что и было сделано к началу июля. В остальном условия были более умеренного характера, чем полагается обычно в рамках кредитной политики фонда, когда речь идет о выделении первого транша. Доступ к средствам в данном случае был предоставлен не поэтапно, а сразу. Свой 1 млрд долларов Россия выбрала полностью в декабре 1992 года. Однако осуществление программы, под которую выделялись деньги, вскоре после ее принятия пошло совсем не так, как предполагалось. Это был очевидный провал, и он позволил сразу осознать, что стандартная политика МВФ, которая заключалась в предоставлении оперативной помощи странам, испытывающим временные трудности с текущими платежами, в случае с Россией не годилась: проблемы в этой стране были совсем иного характера и не имели очевидного решения [50] .
Появилось первое понимание того, что выход из кризиса займет гораздо больше времени и что потребуется обратить гораздо большее, чем обычно, внимание на техническую помощь и на создание новых институтов. Стало ясно, что при хрупкости нового госаппарата, слабой подготовке чиновников, недостатке рыночных ориентиров и политической воли финансовая поддержка со стороны МВФ должна значительно превосходить выделенную в первом транше и при этом предъявляемые фондом условия в лучшем случае не должны быть чересчур строгими. В свете этих соображений через какое-то время члены МВФ пришли к общему согласию относительно того, что необходимо выработать новый подход. Среди прочего был взят на вооружение новый специальный инструмент кредитования, так называемый механизм финансирования системных преобразований (STF).
6 июля 1993 года МВФ одобрил новую экономическую программу для России на текущий год, предъявив в качестве главного условия требование либерализовать процентную ставку. Одновременно был выделен первый транш по программе STF в 1,5 млрд долларов.
Второй транш STF был одобрен 25 апреля 1994 года. Он предназначался для поддержки экономической программы российских властей на текущий год, и опять были сразу же предоставлены 1,5 млрд долларов. Но осуществление программы оставалось по-прежнему неудовлетворительным, даже при том, что предъявляемые условия были сильно ограничены [51] . Оговорюсь, что анализ российских экономических программ не входит здесь в мои задачи. Интерес скорее представляет попытка посмотреть, как МВФ и российские власти пытались улучшить исполнение этих программ, или, точнее сказать, как это снова и снова пытался сделать МВФ.
Очень существенной особенностью тогдашнего сотрудничества фонда с Россией была его крайняя односторонность. Причем она была в новинку и для самого МВФ. Для фонда привычна ситуация, которая наблюдается в большинстве других, даже малых стран, – когда старшие чиновники имеют, как правило, неплохую экономическую подготовку (нередко наравне с их коллегами из МВФ), и еще до начала переговоров, даже в кризисных ситуациях, они подробно обсуждают между собой предстоящий им выбор приоритетов и возможных решений. Как минимум, правительства дают своим подчиненным достаточно ясно сформулированные политические директивы. И потому переговоры с МВФ идут по существу вопросов, разногласия выявляются с самого начала, а затем в процессе взаимного осмысления они устраняются и вырабатывается согласованная экономическая программа. В самом плохом варианте случается так, что сотрудники МВФ имеют ясное представление об экономических аспектах и о решениях, хорошо себя зарекомендовавших в аналогичных условиях в других странах, однако плохо осведомлены о конкретных условиях на месте. Но при этом местные должностные лица, которые, возможно, не понимают экономическую динамику, тем не менее полностью владеют информацией об экономических и юридических препонах, об институциональных механизмах и о политических и социальных реалиях внутри их страны.
В России ничего подобного не происходило. Остается только удивляться, насколько мало тогда возникало разногласий по поводу целей программ и способов их достижения. А при том, с какой легкостью российская сторона соглашалась с предложениями МВФ, даже несколько странно, почему опытные сотрудники фонда не заподозрили неладное. С другой стороны, поскольку Россия только-только вышла из долгой изоляции от внешнего мира, им, конечно, было нелегко сразу понять все местные особенности. Как и многие другие иностранцы, они совершенно точно были введены в заблуждение преобладавшим стереотипным представлением о России как о стране,
в которой все находится под жестким контролем из центра. Если бы они лучше понимали, что произошел полный распад этой централизованной власти, то они, скорее всего, яснее осознали бы, какого масштаба задача перед ними стоит. Но поскольку такого понимания тогда не было практически ни у кого, то и МВФ, и его акционеры из числа "Большой семерки" отсутствие политической воли в России списывали не на неизбежную нехватку управленческого и административного потенциала, а на неудовлетворительное осуществление принимаемых программ.