Начиная с этого момента, уже государство предлагает "Газпрому" новые задачи по диверсификации маршрутов транспортировки газа не только в Европу, но и в Азию, что отвечает интересам построения глобального рынка газа. Активно развивающаяся экономика стран Азии является гарантированным рынком сбыта российского природного сырья на среднесрочную перспективу. Государство разрабатывает новые проекты, например Южный поток [200] и Восточную программу, в соответствии с которой строятся трубопроводы в азиатском направлении.
Изначальная цель – расширение участия в европейском, в том числе спотовом, рынке (интересы "Газпрома") – была заменена на задачу диверсификации маршрутов транспортировки газа и превращения России в "энергетическую сверхдержаву".
Однозначность распределения ролей, при которой "Газпром" выступает принципалом, характерна в основном для внутреннего рынка газа. Здесь компании в данный момент выгодна монополия и повышение регулируемых тарифов на природный газ на внутреннем рынке, а также реализация программы модернизации сектора.
11.2.3. Ситуация 3: Неоднозначность распределения ролей между принципалом и агентом
Газовые конфликты с Украиной – яркий пример того, что во многих эпизодах внешней политики России невозможно проследить четкое распределение ролей между принципалом и агентом. По этому вопросу среди специалистов существуют противоположные суждения: по мнению одних, в решении газового конфликта с Украиной ведущую роль имели экономические факторы [201] , другие же полагают, что отключение газа в Украине было своего рода "наказанием" за оранжевую революцию и смену политического курса страны.
Главная проблема, лежавшая в основе данного конфликта, – колоссальный долг Украины за поставку газа – была одинаково воспринята и принципалом, и агентом. Но ее решение проходило в условиях меняющегося политико-экономического контекста, что и привело к неоднозначным трактовкам событий. Поэтому для начала рассмотрим Украину с точки зрения ее зависимости от импорта природных ресурсов.
Украина – крупнейший импортер газа среди других стран СНГ. В основном она импортирует газ из Туркменистана, а единственным транзитным коридором является Россия. Отношения с Россией можно разделить на три этапа: первые годы после распада СССР, ранние 2000-е и современный этап.
Торгово-экономические отношения России и Украины в начале 1990-х годов складывались весьма тяжело. Страны столкнулись с такими проблемами, как экономический спад и необходимость создания торговых отношений на новой основе. Украина находилась в сильной зависимости от импортируемого газа. Контроль над ним создавал поле для коррупции внутри страны, конец которой был положен в 1998 г. с образованием вертикально интегрированной госкомпании "Нафтогаз" Украины. Восстановление экономики в 1999–2000 гг. не снизило зависимость республики от природного газа (рис. 11.1).
Рис. 11.1. Энергетический баланс Украины
Источник: Ukraine Energy policy review 2006. IEA, 2007. Р. 75–77.
Ситуация изменилась с началом 2000-х годов, когда Президентом РФ стал В. Путин и сменился менеджмент "Газпрома". Были сделаны попытки структурировать отношения с Украиной путем пересмотра межправительственного соглашения по газу в октябре 2001 г. В соответствии с этим соглашением были формализованы достигнутые договоренности по формуле "газ за транзит" и определены механизмы, в соответствии с которыми Украина должна платить за дополнительные объемы газа, взятые из транзитных потоков, и устанавливается налог на реэкспорт газа [202] .
На развитие российско-украинских отношений также повлиял внешний экономический фактор, не зависящий от России, "Газпрома" и самой Украины: повышение цен на нефть с 15 долл. за 1 баррель в 1998 г. до 60 долл. за 1 баррель в 2006 г. [203] Поскольку цены на газ рассчитывались на основе нефтяных цен, такой рост привел к появлению существенной разницы между ценами на газ для стран СНГ и Европы. В этой ситуации менеджмент "Газпрома" "начал политику лоббирования механизма ценообразования на газ для стран СНГ в соответствии с ценами на газ для европейских потребителей" [204] .
К политическим факторам, повлиявшим на усложнение отношений между двумя странами, относится смена руководства в Украине в результате оранжевой революции в декабре 2004 г.
Согласно анализу, проведенному ведущим исследователем Оксфордского института проблем энергетики С. Пирани, позиция Москвы в отношении Украины в этот период характеризуется следующими приоритетами:
• осуществление поставки азиатского газа, а не своего;
• доведение цены на газ до европейского уровня;
• замена системы межправительственных соглашений и бартерных сделок денежными расчетами;
• получение в собственность или под контроль транзитной системы Украины и доли на внутреннем рынке [205] .
В такой стратегии России прослеживается экономический интерес: максимизация прибыли "Газпрома". Казалось бы, можно сделать вывод о том, что "Газпром" выступает принципалом в этих отношениях, лоббируя продвижение своих интересов в отношении с Украиной, т.е. нанимая государство в качестве агента.
В то же время на ситуацию действовал другой фактор: Правительство РФ не хотело доводить переговоры по газу до конфронтации при прежнем правительстве Украины. Подход нашей страны изменился после смены власти в Укранине: приход президента В. Ющенко и назначение Ю. Тимошенко в качестве премьер-министра привели к резкой смене политики страны в отношении поставок газа. Ю. Тимошенко, которая в прошлом была министром энергетики, не скрывала своего намерения разрушить прежнюю схему поставок газа, разработанную "Газпромом" и правительством В. Кучмы. Правительство РФ также выдвинуло вопросы газовых контрактов на первый план и перестало оказывать протекцию экономически не выгодным контрактам в области газа.
В создавшейся ситуации трудно сделать вывод относительно разделения ролей принципала и агента – Правительства РФ и "Газпрома". Наблюдались, с одной стороны, перестройка политики компании относительно рынка СНГ и, с другой – пересмотр политики государства относительно Украины. В целом ход с событий соответствовал интересам "Газпрома" и вписывался в рамки новой концепции прагматичности во внешней политике России.
Теперь рассмотрим, каким образом регулируются взаимоотношения между государством и "Газпромом" и каковы механизмы влияния государства и "Газпрома" друг на друга.
11.2.4. Контракт между принципалом и агентом
Взаимоотношения между принципалом и агентом регулируются контрактом. В данном случае контракт является определенным набором инструментов, которыми пользуются его участники для достижения своих целей. Контрактные отношения в контексте взаимного влияния государства и "Газпрома" являются весьма специфическими, поскольку руководство компании и государственный аппарат очень тесно переплетены.
После распада Советского Союза формы взаимоотношений между государством и частными компаниями энергетического сектора менялись неоднократно. Начальным этапом можно считать 1991 г., когда доминирование государства было тотальным. Государство было ответственно за разработку стратегии и тактики развития энергетического сектора. В тот момент оно выступало единым представителем энергетического сектора.
Отношения между государством и "Газпромом" всегда были тесно переплетены. В 1989 г. Министерство газовой промышленности СССР было преобразовано в Государственный газовый концерн "Газпром", что позволило сохранить целостность газовой отрасли и способствовало дальнейшему развитию экономики страны. В 1992 г. подписан Указ Президента РФ "О преобразовании Государственного газового концерна "Газпром" в Российское акционерное общество "Газпром"". 17 февраля 1993 г. вышло соответствующее постановление Правительства РФ [206] .
Впоследствии все акции "Газпрома" перешли управляющему персоналу в этой компании. С прежним главой "Газпрома" Р. Вяхеревым был заключен трастовый договор, согласно которому он распоряжался 35% государственных акций "Газпрома" (всего у государства на тот момент было 40% акций). Договор был заключен между В. Черномырдиным, на тот момент министром газовой отрасли, и Р. Вяхеревым, который был также выходцем из правительственных кругов (1986–1989 гг. – 1-й заместитель министра газовой промышленности СССР; 1989–1992 гг. – заместитель председателя правления Государственного газового концерна "Газпром", с 1992 г. – председатель правления РАО "Газпром" [207] ).
В 1995 г. Правительством РФ были проведены залоговые аукционы "займы в обмен на акции". Их политическая подоплека состояла в том, что группа крупных банков и промышленников в России должна была поддержать перевыборы Б. Ельцина в 1996 г. в обмен на акции в российском частном секторе, включая нефтяную и газовую отрасль. В результате к концу 1990-х годов более 50% акций "Газпрома" контролировалось частными компаниями и банками.
В настоящее время Правительство РФ является основным акционером ОАО "Газпром" и имеет контрольный пакет акций (включая прямое и косвенное владение) свыше 50%. Государство напрямую владеет 38,373% выпущенных акций ОАО "Газпром" по состоянию на 31 декабря 2009 г. Компаниям, контролируемым государством, принадлежит 11,629% выпущенных акций ОАО "Газпром" [208] .
По состоянию на конец 2009 г. 11 мест в Совете директоров распределены следующим образом: шесть представителей государства, два независимых директора и представители руководства компании [209] . Представители государства не получают дивиденды и другие вознаграждения, предусмотренные политикой компании для членов Совета директоров.