Но начинать реформы с создания мегарегулятора вряд ли целесообразно. Вначале правительству и ЦБ следует провести необходимые преобразования: как минимум, правительство должно отладить работу пенсионной системы, а ЦБ – осуществить банковскую реформу. Когда этот путь пройден, то техническую и юридическую работу по регулированию отлаженных рыночных структур сможет выполнять мегарегулятор. А Нацбанку останется сконцентрироваться на классических функциях ЦБ, то есть денежно-кредитной политике, платежной системе, курсовой политике и так далее.
Так создавать ли в конкретной стране мегарегулятор или не создавать? Повторю еще раз: с моей точки зрения, мегарегулятор можно делать только после того, как проведены все основные финансовые реформы. А дальше исходить из конкретной ситуации.
Иногда задают еще один вопрос: предполагает ли казахстанская модель регулирования активное участие саморегулируемых организаций (СРО)? Иными словами, имеет ли смысл частично доверить надзор за участниками финансового рынка их собственным профсоюзам? Я полагаю, что для ответа имеет смысл присмотреться к жизненной практике. Скажем, Великобритания – страна, где СРО принимали в регулировании рынка самое активное участие. Больше нигде в мире это участие не было таким широким. Однако следует заметить, что в Англии от этой практики отказались: все саморегулируемые организации были влиты в FSA.
Мне кажется, что это глобальная тенденция: в ближайшем будущем основную часть надзора будут осуществлять государственные органы – в связи с важностью регулирования финансовых рынков и необходимостью обеспечить эффективность надзора за ними. Возможно, разумеется, движение и в одну, и в другую сторону: в конечном счете, все упирается в качество самих СРО, то бишь в людей. Но общая тенденция – все-таки государственное регулирование.
Механизмы согласования интересов инвесторов и участников финансового рынка в нашей модели (с участием мегарегулятора) абсолютно традиционны. Самое главное звено обеспечения прав инвестора – система раскрытия информации. Если регулятор обеспечивает четкое раскрытие информации для инвесторов, то все нормально. На финансовом рынке оперируют достаточно свободными средствами. Речь не идет о защите вдов и сирот: они-то свои последние деньги вкладывают, как правило, не в акции. Фондовый рынок – поле для инициатив более состоятельных людей, которые хотят заработать дополнительно. Таким образом, защита инвестора вполне сводится к предоставлению необходимых сведений. Если инвестор имел полную рыночную информацию, но в результате самостоятельно принятых финансовых решений деньги потерял, то это исключительно его проблема. Регулятор в такой ситуации ею точно заниматься не должен.
Кроме того, финансовые рынки сейчас находятся в фазе активной глобализации.
Поэтому нелишне было бы осуществлять координацию действий национальных регуляторов. Надзорные органы различных стран непременно должны обмениваться информацией, проводить гармонизацию законодательств. Последняя мера особенно актуальна для нашего региона, для стран постсоветского пространства, где важно добиваться облегчения процедур взаимного выхода на рынки стран-соседей. Одинаковая среда более благоприятна для всех: в ней и конкуренция сильнее, и качество продуктов для клиента лучше. Если рынки сильно различаются, это удорожает стоимость выхода на них.
Но и в этом случае, теоретически, полное раскрытие информации обеспечит полное согласование интересов. Авот если полного раскрытия информации нет, то это уже системная проблема рынка.
С доступом к информации связана проблема манипулирования, инсайда. С инсайдерскими практиками борется Агентство, должны бороться и биржи, от которых тоже многое зависит. Однако идеальных методов мониторинга рынка не существует: это проблема снаряда и брони. Чем больше совершенствуется броня, тем совершеннее становится снаряд. Безусловно, проблемы, связанные с манипулированием и инсайдом, следует быстро определять и закрывать. Тем не менее эти явления будут существовать столько, сколько существует сам рынок ценных бумаг. Участники рынка постоянно проверяют систему на прочность. Нет никаких сомнений в том, что будут это делать и впредь.
А нескольких умных людей вполне достаточно для того, чтобы держать регулятора в тонусе.
ПРИЛОЖЕНИЕ К ГЛАВЕ 17
Из выступления Бена Бернанке, председателя ФРС США, на ежегодном собрании Объединенной ассоциации по социальным наукам (Allied Social Science Association) в Chicago, Illinois 5 января 2007 [15]
РОЛЬ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА И БАНКОВСКИЙ НАДЗОР В США
Федеральная резервная система (ФРС), как и многие другие центральные банки, занята широким спектром видов деятельности, кроме осуществления денежной политики. В настоящем выступлении остановлюсь на одной из этих функций, а именно на функции банковского надзора. В некоторых странах, таких как Великобритания или Япония, функция надзора за банками (а также финансовыми рынками в целом) была передана специальному единому финансовому контрольному агентству (не Центробанку). В зоне евро, хотя ответственность за проведение единой денежной политики там взял на себя Европейский Центральный банк, некоторые национальные банки или агентства сохранили значительные полномочия в области надзора. В мире существуют и различные другие модели, включая и ту, более традиционную, где центробанк выступает в качестве главного регулятора банковской системы. В свете наличия этих альтернатив есть ли смысл для ФРС продолжать осуществление надзора за банками?
На концептуальном уровне дискуссия о том, должен ли Центробанк заниматься надзором, до сих пор фокусировалась на вопросах мотивов и эффективности. В отношении мотивов одна из проблем состоит в том, что объединение в одном учреждении функций проведения макроэкономической политики и надзора за банками может привести к конфликту интересов. Вопрос эффективности сводится к тому, приводит ли совмещение функций в одном учреждении к существенной экономии на масштабе, или наоборот.
Так как финансовые рынки, политические системы и цели регулирования отличаются от страны к стране, и так как начальные условия подвержены влиянию исторической традиции, ни одна из институциональных структур не может считаться "лучшей" для всех случаев. Поэтому я сегодня буду избегать обобщений и сосредоточусь на текущем устройстве этой модели в США.
В контексте США определяющими факторами при создании структуры регулирующих финансовых организаций вряд ли могли послужить проблемы мотивов; на самом деле непонятно, в какую сторону они могли бы наклонить чашу весов. В частности, кредитно-денежная политика США довольно долго является вполне успешной. Проблему эффективности, однако, так просто не отбросишь. Система регулирования банков в США сложна и в некоторых аспектах дублирует себя. И хотя лишение ФРС функции надзора оставит нерешенными большинство из этих проблем, все же надзорные функции могли бы распределяться более простым образом.
В ходе выступления я постараюсь показать, что способность ФРС разрешать разнообразные и трудно прогнозируемые угрозы финансовой стабильности критическим образом зависит от той информации, экспертной квалификации и полномочий, которые вытекают из его роли финансового регулятора и одновременно центрального банка. Надзорные полномочия ФРС. ФРС осуществляет регулирование и надзор за финансовой системой США вместе с рядом правительственных учреждений федерального уровня и уровня отдельных штатов, включая банковские учреждения, Комиссию по ценным бумагам (SEC) и Комиссию по товарным фьючерсным рынкам (CFTC). ФРС вместе с властями штатов осуществляет также надзор за банками – членами Федеральной резервной системы. Кроме этого, ФРС контролирует операции иностранных банков в США, и в некоторых случаях – операции банков США за рубежом.
ФРС осуществляет также "зонтичный" надзор за всеми банковскими и финансовыми холдингами. Однако банковские и небанковские дочерние организации таких холдингов часто контролируются другими учреждениями, а не ФРС. Надзорная ответственность определяется типом устава, который имеется у такой дочерней организации, и принципом функционального регулирования.
Надзорные полномочия ФРС требуют ее активного участия в формулировании и проведении финансовой политики. В области формулирования банковской политики ФРС оказывает техническую помощь Конгрессу США в сфере законодательства по банковскому делу и финансовым рынкам; наряду с другими органами ФРС представляет США на международных форумах по разработке и обсуждению различного рода стандартов (например, стандарты банковского капитала); ФРС сотрудничает с другими органами (а в некоторых случаях имеет единоличные полномочия) по разработке инструкций и надзорных мер для осуществления законов в области банковского дела и защиты потребителей; а также, работая по мере необходимости с другими органами, ФРС готовит нормативы и практические руководства для специалистов по банковскому надзору и контролю.
На операционном уровне ФРС (включая 12 региональных банков-членов ФРС) тесно сотрудничает с другими органами и организациями по проверке банков с тем, чтобы обеспечить их надежное и безопасное функционирование, выполнение ими действующего законодательства.
Надзорная деятельность ФРС дает ей доступ к большому объему ценной информации о банковской системе. Вместе с теми знаниями, которые ФРС добывает в процессе осуществления денежно-кредитной политики и регулирования национальной платежной системы, такая информация позволяет ФРС приобретать особенно глубокое и широкое понимание тенденций развития финансовых рынков и финансовых институтов.