2. Вынесение позиций в центральную часть Балтийского моря и к берегам Босфора, т.е. ближе к коммуникациям противника, с целью атаковать боевые корабли и коммерческие суда германо-турецкого флота.
3. Крейсирование в ограниченном районе моря и поиск кораблей и судов противника с задачей атаковать их и уничтожить.
4. Применение подводных лодок в набеговых операциях надводных кораблей на военно-морские базы и порты противника. При этом перед подводными лодками ставилась задача задержать и атаковать корабли противника при отходе своих сил.
5. Выход подводных лодок на позиции, расположенные вблизи военно-морских баз и портов противника.
6. Использование подводных лодок при проведении минно-заградительных операций надводными кораблями крейсерами и эскадренными миноносцами с задачей помешать выходу противника из своих баз.
Окончательно прозрев относительно боевого применения подводных лодок, командующий Балтийским флотом адмирал Н.О. фон Эссен в конце кампании 1914 г. писал: На театрах, узких и относительно мелких, мина заграждения и подводная лодка заняли одно
из первых мест среди прочих средств борьбы.
К началу первой мировой войны русский флот на Балтике располагал 11 подводными лодками, на Черном море 4 и на Тихом океане 12 лодками. В большинстве своем это были лодки устаревших типов и ограниченного (прибрежного) радиуса действия. На Балтийском флоте они были сведены в бригаду подводных лодок, состоявшую из двух дивизионов:
1 дивизион: Макрель, Окунь, Минога и Акула;
2 дивизион: Кайман, Аллигатор, Дракон и Крокодил.
Подводные лодки Пескарь, Стерлядь и Белуга входили в состав Учебного отряда подводного плавания. Наиболее современными из них были Минога и Акула.
В соответствии с планом войны 1912 г., который действовал в начальный период, бригада подводных лодок Балтийского флота после окончания мобилизации должна была находиться в полной боевой готовности в Ревеле. В случае наступления противника на Центральную минно-артиллерийскую позицию подводным лодкам надлежало развернуться к западу от минного заграждения и своими атаками стеснить маневр противника и по возможности атаковать, причинив ему потери.
На Черном море был сформирован Отдельный дивизион подводных лодок в составе: Лосось, Судак, Карп и Карась. Затем в состав подводных сил Черноморского флота вошли лодки, начатые постройкой в 1911 г.: Нерпа (1914 г.), Кит, Морж, Нарвал, Тюлень (1915 г.) и Кашалот (1916 г.). Подводные лодки, первоначально входившие в дивизион, были прибрежного действия и практически не имели боевого значения. На позиции их приходилось доставлять на буксире. Тем не менее, План войны на Черном море с Западной коалицией на 1909-1913 гг. предусматривал усиление действий надводных кораблей действиями подводных лодок. План боевой подготовки Черноморского флота на 1913 г. также предусматривал блокаду Босфора с привлечением подводных лодок.
На Тихом океане Отряд подводного плавания состоял из подводных лодок: Сом, Щука, Дельфин, Касатка, Налим, Фельдмаршал граф Шереметев, Скат, Осетр, Кефаль, Бычок, Палтус, Плотва. Из них пять подводных лодок (Осетр, Кефаль, Бычок, Палтус и Плотва) практически были не боеспособны.
Таким образом к началу войны на всех возможных морских театрах военных действий Россия имела 22 подводные лодки устаревших конструкций с довольно низкими боевыми качествами, что не давало возможности командованию флотами с началом войны развернуть полномасштабную подводную войну, как это сделала Германия, опираясь на свою мощную судостроительную промышленность.
В связи с этим для поступления на флоты новых подводных лодок типов Барс (БФ) и Лебедь (ЧФ) было принято решение усилить подводные силы Балтийского моря английскими большими и малыми подводными лодками с английскими экипажами. На английских подводных лодках находились офицеры связи из числа подводников Балтийского флота. После поступления на Балтийский флот первых подводных лодок типа Барс (первая Гепард 12 июля 1915 г.) большие английские подводные лодки типа Е (Е-1, Е-8, Е-9, Е-19) успешно действовали совместно с русскими подлодками.
Вступление в строй первых подводных лодок типа Барс позволило командованию Балтийского флота преобразовать Бригаду подводных лодок в Дивизию подводных лодок в составе:
1-й дивизион (Барс, Вепрь, Гепард);
2-й дивизион (Тигр, Львица, Пантера);
3-й дивизион (Аула, Кайман, Крокодил, Аллигатор, Дракон);
4-й дивизион (Макрель, Окунь, Минога);
Дивизион Особого назначения (подводные лодки: 1, 2 и 3).
Номерные подводные лодки были заказаны Инженерным ведомством для охраны Морской крепости Петра Великого (Ревель) в прибрежной зоне. Дивизии подводных лодок были приданы транспорты-плавбазы Европа, Тосно и Оланд, спасательное судно Волхов, миноносец Прыткий и четыре катера.
На боевую подготовку личного состава при освоении новой подводной лодки отводилось полтора месяца. После этого лодка направлялась на несколько суток в тренировочный поход для отработки маневрирования, вскрытия и погружения и производства пробных торпедных стрельб. После возвращения из похода устранялись обнаруженные дефекты, и экипаж приступал к выполнению полного курса торпедных стрельб.