В своем докладе Каподистрия неоднократно утверждал, что Четверной союз, будучи тайным союзом, ограниченным лишь четырьмя державами, не мог давать адекватный ответ для борьбы с революцией и для пресечения территориальных захватов. Как только Союз решил бы действовать, его действия стали бы публичными и повлекли бы пагубные нравственные последствия. При таком сценарии не состоящие в союзе государства фактически находились бы под опекой четырех великих держав, а такое положение подорвало бы их авторитет, нанесло бы ущерб их чести и унизило бы достоинство их народов. Эти нравственные последствия начали бы подпитывать революционные настроения того века. Обязательства бороться с революциями и вторжениями наложили бы на договаривающиеся стороны дополнительное военное бремя, что никак бы не уберегло от потрясений и беспорядков. Что еще хуже, Европа оказалась бы разделенной на две части. Решения Четверного союза казались бы стремлением к господству над всей Европой, и остальные государства воспротивились бы такому унижению и такой несправедливости. Каподистрия решительно отвергал утверждение Австрии о том, что спасение Европы Четверным союзом означало зависимость мира в Европе от Четверного союза. Относительно неспособности Союза предотвратить будущие революции или оправдать чаяния второстепенных государств он был прав, однако не было никаких оснований полагать, что более инклюзивный союз с многочисленными действующими участниками мог бы отвечать на меняющиеся условия так же эффективно, как будущий великий союз пяти великих держав во взаимодействии с заинтересованными сторонами.
Ссылаясь на приписываемые Ансильону идеи, Каподистрия призывал к созданию Всеобщего союза согласно принципам Акта от 14 (26) сентября, которые должны были обеспечить прогресс европейской системы и укрепить законную и конституционную власть во Франции. Франция исполнила свои обязательства, указанные в договорах 1815 года. Действия Людовика XVIII и французского правительства доказали, что с законностью трона и с представительной системой национальные интересы обрели определенные очертания. Даже несмотря на то что союзникам были необходимы меры предосторожности, чтобы предотвратить возврат революций, обстановка во Франции казалась стабильной, и эта страна больше не представляла угрозы для Европы. После окончания оккупации союзными войсками Всеобщий союз действительно послужил бы лучшей защитой Франции как от внутренней революции, так и от внешней агрессии. Среди возможных внутренних причин для революции Каподистрия выделял сторонников Наполеона («узника Святой Елены») и его сына или злоупотребление королевской властью, что было более вероятно. Внешняя угроза исходила от Австрии и Британии, так как оба этих государства не желали сильной Франции, способной бросить вызов австрийской экспансии в Италии или британским торговым интересам и морскому господству. Каподистрия был уверен в одном: чтобы устранить потенциальные причины революции как внутри, так и снаружи, требовались меры, выходящие за рамки существовавших союзов.
Каподистрия обозначал такие меры через идею Всеобщего союза. Как можно было сохранить законную королевскую власть и управляющую Францией конституционную хартию, основанную на втором Парижском договоре (8 (20) ноября 1815 года)? Что не менее важно, при каких условиях например, при новой революции, будет считаться, что Франция нарушила договорные обязательства, давая таким образом союзникам право исключить ее из европейского сообщества и силой вернуть ее на путь уважения права (casus foederis)? Каподистрия сделал удивительно идеалистическое заявление о том, что путем предоставления взаимной гарантии целостности территориальных владений государств братский и христианский союз устранил бы всю привлекательность революций, завоеваний и грабежей. Взаимная гарантия лишила бы народы надежд, что можно улучшить свое состояние, отдавая меньше и получая больше. В то время как олицетворением революции являлся не кто иной, как завоеватель, покушающийся на законную собственность и власть, монархи-завоеватели тоже были революционерами, только облачившимися в порфиру. В любом случае речь шла «о торжестве права сильного и безнравственного». Взаимность территориальных гарантий могла бы отбить охоту к таким притязаниям, а затем «Провидение и время довершили бы остальное».
В следующем разделе доклада Каподистрия рассматривал отдельные возражения против идеи взаимной гарантии или Всеобщего союза. Среди них было и беспокойство о надменности Франции и возможном ослаблении Четверного союза, который в глазах многих был более эффективным средством по достижению целей, приписываемых Всеобщему союзу. Каподистрия возражал, что равенство и взаимность со стороны каждого из государств, вступивших во Всеобщий союз, смягчили бы любое проявление французского тщеславия, которое могло бы привести к тому, что восстановленный режим нарушил бы согласие между союзными державами. Парижский договор обязывал Францию сохранять королевскую власть в лице династии Бурбонов и иметь правление, основанное на представительной системе. Ни одна другая великая держава не взяла на себя подобного обязательства; таким образом, в рамках Всеобщего союза Франция фактически находилась бы под доброжелательной опекой всей Европы. Это бы привело к упрочению восстановления страны, а возможную агрессию со стороны Франции против Австрии, Бельгии, Германии, Италии или Швейцарии можно было бы легко пресечь. На протяжении предыдущих трех лет четыре великие державы решали политические вопросы в союзе и единодушии при участии, а не исключении, других заинтересованных сторон. Здесь кажется, что Каподистрия противоречил тому, как он ранее описывал Четверной союз, говоря о его эксклюзивности. Очевидно, что занимаемая Четверным союзом позиция в текущих мирных переговорах не препятствовала участию других государств, чьи интересы затрагивались. Как описывал сам Каподистрия, с 1815 года европейской политикой управляло взаимное доброжелательство, заявленное в Акте от 14 (26) сентября. И все-таки, заключал министр, основываясь на здравом смысле и опыте, именно Всеобщий союз укрепил бы Четверной союз, а не наоборот. Именно Всеобщий союз, неоднократно отождествляемый со Священным союзом, позволил бы союзу четырех держав выстоять независимо от текущих условий. У четырех великих держав не только не было бы стимула действовать против союза; против духа мятежа, царившего среди народов, выступило бы большинство государств Европы, желавших сохранить систему, обеспечивавшую территориальную безопасность, гражданские и политические свободы и существенное признание.
Безжалостный в своей критике Четверного союза, Каподистрия далее утверждал, что эксклюзивный союз содержал в себе элементы распада и раздора. Критически важным оставался вопрос о том, как предотвратить возвращение к отдельным союзам, политическому эгоизму, революции, военному деспотизму и праву сильнейшего. Каподистрия рассматривал Четверной союз и Всеобщий союз как отдельные системы или политики. Он недооценил степень, в которой они функционировали как взаимодополняющие компоненты в многосторонней европейской системе под надзором Четверного союза и были нацелены прежде всего на сохранение единства и мира113. Для Каподистрии в меньшей степени, чем для императора Александра, Всеобщий союз предоставлял прекрасную возможность для улучшения европейской системы. Согласно докладу министра иностранных дел, миру угрожали две тенденции: 1) стремление народов или их лидеров (meneurs) установить новые отношения между странами и государями путем революции снизу и 2) желание правительств воспроизводить или поддерживать старую политику, т. е. произвол в сфере внутреннего управления и отдельные союзы в области международных отношений. Так как революция повлияла на каждую европейскую страну, Всеобщий союз на основании Акта от 14 (26) сентября, который критики иронично называли священным союзом монархов против народов, обязывал бы все европейские государства сохранять существование своих союзников на равных основаниях. Только такая форма союза, заключал Каподистрия, могла противостоять революционным амбициям. Всеобщий союз был бы направлен не против прогресса общественных институтов, но против нововведений, достигнутых насилием. Принесшая мир Европе система существовала в Венских и Парижских соглашениях и в Акте от 14 (26) сентября. Таким образом, не было никакой необходимости в создании новых политических союзов. Заключенные договоры уже охватывали все интересы европейской семьи, а Всеобщий союз уже существовал в Акте от 14 (26) сентября.