Одним из первых шагов Негласного комитета стало реформирование государственной власти империи.
Указом от 8 сентября 1802 г.[24] были созданы следующие министерства: военное, юстиции, морское, внутренних дел, иностранных дел, народного просвещения, финансов и коммерции. Для координации деятельности министерства был создан Комитет министров, который фактически занимался вопросами управления внутри страны. Все члены Негласного комитета стали работать на разных должностях в новом правительстве,
при этом имея возможность лично докладывать императору и оставаясь членами Негласного комитета: Николай Николаевич Новосильцев стал товарищем министра юстиции, Адам Ежи Чарторыйский занял пост министра иностранных дел Российской империи, Павел Александрович Строганов одновременно был заместителем министра внутренних дел и заместителем министра иностранных дел, Виктор Павлович Кочубей возглавил министерство внутренних дел.
Самым тяжелым вопросом, которым занимался Негласный комитет в первые годы своего существования, была разработка программы отмены крепостного права в России. Однако как убедить русское дворянство пойти на столь радикальный шаг, было совершенно неясно, а как могут поступить дворяне с притесняющим их императором, было хорошо известно. Тень убиенного отца была всегда рядом с Александром.
Поэтому важным, но единственным результатом этих усилий стал подготовленный В. П. Кочубеем и М. М. Сперанским Указ о свободных хлебопашцах от 20 февраля 1803 г.[25], согласно которому помещики получили право освобождать крепостных крестьян поодиночке и селениями с обязательным наделом землей. За свою волю крестьяне выплачивали выкуп или исполняли повинности, которые были четко определены. Если обязательства не выполнялись, крестьяне возвращались к помещику. Крестьян, получивших таким образом волю, называли вольными, или свободными, хлебопашцами.
На следующий день после выхода Указа, 21 февраля 1803 г., были изданы особые правила по его реализации, существенно корректирующие Указ[26]. В этом документе, помимо освобождения крестьян с наделением их землей на праве собственности, появились и условия предоставления им земли во владение за определенные обязательства «по жизнь помещика или навсегда», т. е. положение о наследственной семейной аренде земли. Однако у помещиков не было никакого стимула расставаться с бесплатной рабочей силой, предоставляя личную свободу крестьянам и еще при этом отдавая им в бессрочную аренду землю.
Гораздо дальше удалось продвинуться в рамках региональной реформы в Прибалтике. Первая волна т. н. Остзейской аграрной реформы началась 20 февраля 1804 г., когда было издано Положение для поселян Лифляндской губернии[27], поскольку еще в годы вхождения Лифляндии в Швецию (до 1721 г.) там были проведены редукция (таксация ренты в имениях в зависимости от качества земли) и межевание, что облегчило подготовку реформы. Затем аналогичное положение было издано для Эстляндии. 23 мая 1816 г. там началась реализация модели освобождения крестьян без земли. С 1816 по 1819 г. личное безземельное освобождение крестьян было осуществлено во всех прибалтийских губерниях.
В 1803 г. произошло реформирование системы народного просвещения Российской империи. Александр заявил о бесплатном начальном образовании для всех. Учебные заведения были разделены на четыре основные категории: церковные (приходские) школы, уездные школы, гимназии и университеты. Были открыты крупные императорские университеты в Дерпте (1802), Вильно (1803), Казани и Харькове (1804).
Сенат получил особые полномочия, стал высшим судебным органом в стране. Кроме того, этот орган еще контролировал деятельность всех органов местной государственной власти. В 1805 г. Сенат разделился на девять равноправных департаментов, а генерал-прокурором Сената был назначен министр юстиции, совмещавший свой пост с этой должностью.
Общая направленность либеральных реформ Негласного комитета на ограничение самодержавия путем передачи части управленческих функций бюрократии предполагала введение правовых норм, регулирующих функционирование министерств и подчиненных им учреждений. Как говорилось в Манифесте об учреждении министерств, «следуя великому духу Преобразителя России Петра Перваго, оставившаго Нам следы Своих мудрых намерений <> Мы заблагоразсудили разделить Государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшаго течения поручить оные ведению избранных Нами Министров, постановив им главныя правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность»
Предполагалось, что министр должен согласовывать императорские указы: на любом указе кроме императорской должна была стоять еще и подпись министра.
«Горячка и непоследовательность Александра и его сотрудников по делам внутреннего благоустройства России сказывались во всех мероприятиях. Не было заметно ни тени какой-либо определенной системы. Молодые товарищи Государя, увлеченные им же на почву преобразований, сами не замечали, что такое отношение к серьезному делу не могло рано или поздно не отрезвить рвение монарха»[28]. Одним словом, никакого поворота в умах дворян, который заставил бы их освободить крестьян, не наблюдалось, зато требовались нудные расчеты размеров участков, выкупаемых с крестьянами, и возможностей финансирования, а в это императору вникать не хотелось.
Император охладел к Негласному комитету, его заседания случались все реже. К тому же поражение союзных войск от Наполеона под Аустерлицем начисто отвлекло внимание Александра от внутренней политики. Негласный комитет перестал существовать.
4
Комиссия для составления законов
Вторым направлением реформ была модернизация законодательства. Тема была не новая. О создании нового уложения говорили практически весь XVIII в., и не только говорили, но и создавали многочисленные комиссии по этому поводу, однако их деятельность не привела к заметным результатам.
Во времена Екатерины Великой Закон стал новой святыней наряду с Богом, Отечеством и Монархом. Именно святыней, которая должна каким-то чудесным образом утишить русское общество, привести его в равновесие, а не средством гармонизации общественных отношений, сочленения прав и свобод граждан.
Главный проповедник легализма «бульдог Фемиды»[29] Г. Р. Державин был в 1802 г. назначен первым министром юстиции Российской империи, но спустя 13 месяцев был отставлен. Поэт Державин набил руку на восхвалении Екатерины, Павла и Александра, а чиновник Державин составлял проект российской «конституции»[30], призванной ограничить их полновластие, данное от Бога.
Его истовое поклонение второй после Бога святыне абстрактному Закону, стоящему выше монарха, уже выглядело слишком архаично для молодых реформаторов.
Сначала Александр пошел по проторенному пути и актуализировал работу Комиссии для составления законов Российской империи, созданную еще Екатериной II и реанимированную Павлом I, во главе с графом П. В. Завадовским. Некоторое время в этой комиссии работал и А. Н. Радищев, возвращенный Павлом из сибирской ссылки и помилованный Александром, его труды хорошо знал двор. Александр по собственной инициативе пригласил его в комиссию, однако в 1802 г. Радищев умер.