К сожалению, начатое в 1810 году перераспределение министерских функций не привело ни к четкому разделению административных и полицейских полномочий, ни к созданию отдельного министерства по социально-экономическим вопросам. Скажем, в устройство обновленного Министерства внутренних дел по-прежнему входил Департамент мануфактур и внутренней торговли, однако же соляная монополия была поручена ведению Министерства финансов[73]. Аналогичным образом, в придачу к полицейским функциям новосозданное Министерство полиции получило от МВД еще и целый ряд общеадминистративных, сельскохозяйственных, экономических и социальных обязанностей, включая надзор за губернскими управами, продовольствием, денежным оборотом в городах и селах, здравоохранением, благотворительностью и всем, что было связано с армией (рекрутский набор, квартирование, содержание и применение войск в целях поддержания общественного порядка)[74].
Министерские юрисдикции по-прежнему пересекались и после 1810 года, особенно в промышленной, торговой и сельскохозяйственной отраслях важнейших направлениях экономики, для управления которыми, несмотря на все структурные реформы, так и не удалось создать отдельных министерских органов[75]. Самодержавная власть не желала, а равно и не располагала институциональными возможностями выработать новый или внедрить предложенный Сперанским систематический подход, по-прежнему страшась возможных социальных последствий политических преобразований.
Разделение функций 1810 года послужило своего рода предвестником закона об «общем учреждении министерств» 1811 года с «общим разделением государственных дел» и детально прописанными «предметами каждого министерства». Здесь выражалось внутреннее устройство вся «конституция» исполнительных органов самодержавной власти, остававшихся таковыми вплоть до Октябрьской революции. Указ стандартизовал министерскую ведомственную организацию и процедуру, впервые определенную еще в Кочубеевом меморандуме 1803 года.
Указом 1811 года подробно определялись полномочия и ответственность каждого должностного лица в министерской иерархии[76]. Объемный раздел был посвящен административному делопроизводству: скрупулезное описание работы с делом последовательно рассматривало все этапы процедуры от поступления запроса вплоть до вынесения резолюции министром или иным чиновником с необходимыми полномочиями[77]. Отдельно были определены и правила ведения деловой корреспонденции и отчетности[78].
Подчеркивалась и отводимая министрам двойная роль: верных слуг государевых и вместе с тем глав исполнительных институций государева правительства. Последние указы, касавшиеся министерств, стремились одновременно создать и единое правительственное тело, министерские органы которого могли бы сотрудничать и совещаться между собой в отношении дел, представляющих обоюдный интерес, и зачатки системы сдержек и противовесов с разделением ветвей власти, в которой министерская разумелась в качестве сугубо исполнительной. Министр не имел полномочий издавать новые или же отменять старые законы, а равно учреждать или упразднять институты: «министерства представля[ли] установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления». При этом упразднение или же учреждение ведомств, принятие или отмену какого-либо закона министры могли выносить на рассмотрение Государственного совета и в этом качестве были незаменимы в законотворческом процессе. Кроме того, в условиях чрезвычайной ситуации министр был уполномочен «действовать всеми вверенными [ему] способами, не ожидая [Высочайшего] разрешения» и без предварительного обсуждения с прочими министрами. Полномочия всех министерских ведомств и чинов вплоть до канцелярского уровня были изложены в виде отдельных инструкций наказов[79].
Словом, «на бумаге» министерства со множеством департаментов уже были созданы, но пройдет еще несколько десятилетий, прежде чем реальность всерьез приблизиться к написанному. Но даже тогда пресловутая «министерская власть» по-прежнему останется вшитой в материю правительственных институций, готовых тут же оказать сопротивление любому отклонению от принятого курса.
Примечания
1
19071978 гг. Первое издание книги вышло в 1981 г. Примеч. пер.
2
Т.е. в Гарвард, находящийся в Кембридже (Массачусетс). Примеч. пер.
3
См., например, [Hosking 1973; Катков 1967]. О структурных причинах революции см. [Eisenstadt 1978; Skocpol 1976: 175210; Skocpol 1979].
4
Полное собрание законов Российской империи 1649 г. Собрание первое 16491825: в 45 т. NB 20.406, 20.582 и 24.686. Далее ПСЗ I.
5
Я разумею здесь чиновников, подпадающих под определение «просвещенных» бюрократов, предложенное У. Брюсом Линкольном, в МВД таковыми являлись Н. А. Милютин, А. Д. Шумахер, А. В. Головнин и А. К. Гире. См. [Lincoln; Lincoln 1970а; Lincoln 1972: 321330; Lincoln 1971: 410421]. Также см. [Зайончковский 1978: 187191].
6
См. чрезвычайно полезное обсуждение данной точки зрения в [Taranovski 1976: 167227].
7
О русской политической культуре в целом и ее «московских», клановобюрократических проявлениях см.: Edward L. Keenan. Russian Political Culture (неопубликованная рукопись). Кинан пользуется определением Люсьена Пая, преобразуя его следующим образом: политическая культура это такой набор взглядов, практик и настроений, который придает порядок и смысл политическому процессу в сознании членов русской общины в самом широком смысле, обеспечивая или же позволяя своим носителям вырабатывать основополагающие допущения и идеи, управляющие поведением внутри политической системы. См. также [Pye, Verba 1965; Geertz 1973; J.G. A. Pocock 1973: 3-41].
8
Два официальных историка МВД, столь видные государственные деятели, как М. М. Сперанский и Н. А. Милютин, придерживались как раз такой точки зрения. См. [Адрианов 1901, I: 12, 4751, 103-112N; Варадинов 18581863].
9
ПСЗ I. 20.406; [Адрианов 1901: 12].
10
ПСЗ I. 20.406.
11
Там же.
12
[Там же; Адрианов 1901: 29]. П. А. Валуев (министр внутренних дел в 18611868) неоднократно заявлял, что является продолжателем «петровских традиций». См. далее в главе 3.
13
Верного продолжателя (после смерти своего отца Павла I, в заговоре против которого принимал участие и Трощинский) дел бабушки Екатерины Великой; именно Дмитрий Прокофьевич был автором Манифеста о восшествии на престол Александра, в котором тот и объявил, что при нем «все будет как при бабушке». Примеч. пер.
14
[Трощинский 1868, 3: 23, 1-162], в Сборнике Императорского Русского исторического общества [далее СИРИО].
15
[Там же: 4050]. Джордж Йани принимает идею сенаторского управления в качестве мифа, однако же вместе с тем описывает государственное устройство России XVIII столетия, несколько различая его от прежнего и последующего [Yaney 1973: 51-128]. См. также недавнюю работу Дэвида Кристиана, в которой глубоко анализируется политическая культура России и разбирается полемика начала XIX века вокруг коллежской системы управления, [Christian 1979:298322].
16
Сочинения XIX века, направленные против министерской бюрократии, чересчур многочисленны, чтобы их все перечислить. Критика раздавалась со всех сторон: и от славянофилов, и от западников, и от радикалов. Множество подобных работ см., например, в «Голосах из России» Герцена и Огарева [Герцен 19741976].
17
История Совета министров Александровской эпохи превосходно рассказана В. Г. Чернухой в ее монографии «Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в.» [Чернуха 1978: 136198].