Представляется, что в контексте комментируемого Закона под управлением понимается осуществление внешних государственно-властных полномочий, подкрепляемых возможностью применения мер государственного принуждения. Общественное управление в рассматриваемом контексте не имеет правового характера по причине отсутствия у общественных объединений возможности реализации внешних властных функций. Общественные объединения могут осуществлять только «экологически значимую деятельность» либо «участвовать в обеспечении экологического правопорядка» (например, посредством сообщения соответствующим государственным органам о совершении экологических правонарушений, осуществления общественной экологической экспертизы). Содержание производственного экологического управления определяется экологическими требованиями к конкретному хозяйствующему субъекту исходя из параметров и видов осуществляемого им негативного воздействия на окружающую среду. Следовательно, речь идет не о реализации функции управления, а лишь об обязанности соблюдения определенных законодательных предписаний об охране окружающей среды. В свою очередь отраслевое (ведомственное) управление осуществляют федеральные министерства, службы и агентства в пределах своей компетенции. Исходя из этого, не ясна принципиальная разница между «государственным» и «отраслевым (ведомственным)» управлением.
Под управлением в области охраны окружающей среды (экологическим управлением) понимается нормотворческая, правоприменительная, юрисдикционная и иная властная деятельность всех органов государства, а также органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на регулирование отношений в сфере взаимодействия природы и общества в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты экологических прав и интересов физических и юридических лиц.
Таким образом, управленческая деятельность в области охраны окружающей среды осуществляется исключительно органами государственной власти и органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера, со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства или с санкции государства, вплоть до применения мер государственного принуждения).
Управление в области охраны окружающей среды и природопользования касается не только экологических, но и других отношений в сфере общественного производства, влияющих на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
Специфика государственного управления в рассматриваемой области обусловлена как объективными факторами, связанными с обострением социально-экономических и экологических проблем, характерных для происходящих процессов в условиях рыночной экономики, так и субъективными факторами и обстоятельствами, в том числе переоценкой роли и значения рыночных механизмов, административно-правовых мер.
Указанная специфика государственного управления проявляется прежде всего в основных задачах и принципах управления в экологической сфере.
2. Основным элементом правового статуса государственных и муниципальных органов является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокупность прав и обязанностей этих органов по предметам их ведения для осуществления функций государства и местного самоуправления. Природоохранные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления это нормативно закрепленный комплекс прав и обязанностей этих органов по реализации экологической функции. Основой осуществления полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего экологического законодательства. Конституция охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «д», «к» ч.1 ст.72). Это означает, что по данным вопросам издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76).
Законы субъектов Российской Федерации принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, для уточнения и адаптирования его к особенностям отдельно взятого региона, либо в порядке опережающего нормотворчества. Однако, в любом случае, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.
Осуществление такой совместной деятельности тяжелый труд, прежде всего потому, что нескольким субъектам приходится согласовывать свои интересы. Причем успешной совместная деятельность может быть только в том случае, если заранее за сторонами закреплены направления их работы, осуществление которых должно привести к совместно ожидаемому результату.
Со всеми трудностями совместной деятельности сталкиваются и государственные органы в процессе управления в области охраны окружающей среды. Во-первых, вопросы разграничения и делегирования полномочий в области охраны окружающей среды всегда являлись камнем преткновения между федерацией и регионами. Законодательная, административная и судебная практика, приходившаяся на периоды 20022006 гг., как нельзя ярко показала противоборство по «перетягиванию одеяла» двух уровней власти.
Во-вторых, наделение и осуществление разными федеральными органами исполнительной власти смежных функций в сфере охраны окружающей среды приводили и приводят к дублированию их полномочий (например, несмотря на то, что полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля наделен только один орган Росприроднадзор, не исключено осуществление некоторых контрольных мероприятий в области охраны окружающей среды и другим органом Ростехнадзором, наделенным специальными функциями в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия).
Ситуация с разграничением полномочий осложняется еще и тем, что делить полномочия следует не всегда только между двумя субъектами. Следует иметь в виду и формирующийся субфедеральный управленческий уровень в результате создания федеральных округов, представленный территориальными подразделениями ряда федеральных органов исполнительной власти, наделенных рядом полномочий по охране окружающей среды. Наряду с этим, сохраняется субрегиональный принцип управления использованием и охраной водных объектов и водных биоресурсов (бассейновый принцип).
В комментируемой статье закрепляются полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия. Кроме того, необходимо учитывать, что комментируемый закон имеет общий, базовый характер, а потому иные федеральные законы, подзаконные правовые акты конкретизируют эти полномочия применительно к предмету своего регулирования.