Всего за 0.01 руб. Купить полную версию
Концепция мегарегулятора сравнительно молода. Традиционно его история отсчитывается от 1986 года, когда Норвегия передала единому Управлению кредитного (с 2009 года – финансового) надзора (независимому от Банка Норвегии) банковский надзор и регулирование деятельности бирж и страховщиков, что стало катализатором аналогичных реформ в Дании (1988) и Швеции (1991). На самом деле, за 2 года до этого, Сингапур создал из Денежно-кредитного управления, выполняющего функции центрального банка, орган «банко-страхо-фондового» надзора, а еще за 20 лет до норвежцев, в 1966 году, Саудовская Аравия объединила банковский и страховой надзор в стенах своего ЦБ – Агентства денежного обращения96. Но и это не «предел». Известно, что к началу Гражданской войны в США в большинстве штатов были суперинтенданты банков, ответственные за регулирование собственно банков, иных кредитных организаций, трастов и строительных компаний, с которыми те были связаны97. А в Российской империи в первой половине XIX века банки и биржи регулировались Министерством финансов исходя из простого принципа целесообразности – как ближайшее к этой сфере ведомство98. По сути на примере американских интендантов и российского минфина мы видим квазимегарегуляторы – и это не натянутое сравнение, а вполне себе аналогичная модель, построенная на единстве решаемых при вмешательстве в экономику задач. Но дело в том, что концепция интегрированного надзора отталкивается именно от современных особенностей финсектора, сформировавшихся к концу XX века, и потому в некотором смысле является преходящей, созданной для конкретного времени и конкретных условий – изменится рынок, изменится и она. Для XIX века был актуальным вопрос о формировании независимого центрального банка, наделенного монополией в сфере кредитно-денежной политики. И в этом смысле квазимегарегуляторы рассматривались властями как зло (в США – из-за того, что они формировались на уровне штатов и использовались в борьбе южан за автономию от федерального правительства, в России – из-за вдохновленности идеей независимого от всякого влияния со стороны чиновничества органа). В конце XIX – начале XX вв. банкинг и страхование развивались порознь, поэтому неудивительно, что полномочия как минимум в этом отношении разделялись между разными ведомствами – агентствами в США, Минфином и МВД – в России99. Злободневным тогда был вопрос о допустимости каким-либо вообще прямым образом регулировать финансовую сферу, и квазимегарегуляторы, уже потесненные ЦБ, казалось, уходили в прошлое. Но тут настал 1929 год, и государственное вмешательство в частные финансы с легкой руки «нового курса» во всем мире вошло в новую стадию своего развития – каждый сегмент рынка получил своего регулятора, в первую очередь это отразилось, конечно, на организованных торгах ценными бумагами100. Там, где раньше лежало пространство саморегулирования, теперь восседал государственный орган. Процесс шел медленно: Великобритания, например, долгое время проводила довольно либеральную, по сравнению с США, политику в отношении финансистов101. Кроме того, на протяжении всего XX века происходили скачки то вперед, то назад по направлению к постоянному госвмешательству: когда Скандинавия уже переходила к интегрированному надзору, США при Р. Рейгане и Великобритания при М. Тэтчер крутили пальцем у виска и отменяли прежнюю регуляторную нагрузку, в частности, ограничения для банков102.
Однако XX век подходил к концу, открывая дорогу эре современных финансов, а вместе с ним и новой стадии развития их регулирования. Наступление этапа интегрированного надзора не было связано с национальной спецификой, иначе бы он так и остался уделом Саудовской Аравии, Сингапура и небольших офшоров. Это ярко показала Скандинавия, которая строила свою огосударствленную экономику далеко не так же, как «нефтяные шейхи» или «азиатские тигры». Но все-таки чувствовалось, что есть в этих странах что-то общее, и это были не абстрактные «всеобщие законы развития финсектора». Исследователи конца 1990-ых года нашли ответ в небольших размерах рынка и доминировании банков или же государства на нем. Они предположили, что такая модель вряд ли станет подспорьем для большинства развитых стран, а вот развивающиеся, в первую очередь страны бывшего социалистического лагеря, в принципе отвечают хотя бы одному из двух критериев, поэтому должны с вниманием отнестись к скандинавскому опыту103. Одновременно они указывали на то, что, например, Финляндия не соблазнилась опытом соседей и сохранила отдельные ведомства по банкам и страховщикам, так как те и другие не были сильно экономически сплетены между собой. Надо признать, что и для России 90-ых была актуальна скорее не идея мегарегулятора сама по себе в связи с проблемами развития финансового рынка, а принцип усиленного контроля какого бы ни было отраслевого регулятора за вверенным ему сегментом в связи с отсутствием рыночных традиций.
Тем не менее, в начале XXI века начали происходить процессы, которые можно было объяснить только с позиции «абстрактных законов развития рынка». В 2002 году консолидируют свои финансовые ведомства Германия и Австрия, в 2004-ом – Бельгия, к ним присоединяется и ряд пресловутых развивающихся стран – Прибалтика, Чехия, Словакия, Венгрия и Польша. Интеграция финрегулирования вдруг становится всеобщим трендом, который так или иначе затрагивает большинство рядовых стран104. Неслучайно в это же время (2004 год) в России создается Федеральная служба по финансовым ранкам (ФСФР). Скорее всего, более конкретную причину столь быстрого распространения мегарегулятора, в том числе в развитых странах, следует искать в предшествующем ослаблении государственного вмешательства, которое привело к расцвету новых форм предпринимательства. Действительно, обоснование повсеместного внедрения модели единого надзора с тех пор сводилось и сводится поныне по сути к 2 аргументам: субъективному – «страшилка» в виде финансовых конгломератов, которые так и норовят воспользоваться регулятивным арбитражем в рамках финрынка, но совсем не собираются использовать его, расширяя свой бизнес за его пределы, и продуктовому – новые финансовые инструменты оказывают влияние на сразу множество сегментов рынка. Мегарегулятор в таких условиях способен, во-первых, проще и дешевле над всеми надзирать, а во-вторых, более эффективен при кризисах. Нельзя не заметить некоторую неоднозначность подобного рода аргументов. Мы уже сказали, что если финансовый регулятор должен быть сильным, то в таком случае он одновременно должен быть близок регулируемым субъектам («регуляторная субсидиарность»105), чтобы понимать, какая информация нужна им и какую он может получить от них, какие организационно-правовые формы наиболее гибки для них и какие финтехи они используют. Само по себе то, что мы ранее выявили общие черты финсектора, – достаточно логичное основание, чтобы всерьез задуматься над идеей интегрированного надзора. Однако этого недостаточно для того, чтобы признать концепцию мегарегулирования единственно правильной, а этап интегративного надзора – неизбежным для всякой страны. Важно подчеркнуть, что практика как минимум США показывает, что вместо создания единого ведомства достаточно наладить эффективную взаимосвязь существующих регуляторов106. Тогда у нас воплощаются в жизнь и регуляторная субсидиарность, и плюсы единого подхода к поднадзорной сфере деятельности. В теории благодаря сохранению множественности органов мы, например, можем реагировать на бурно развивающейся финтех открытием специализированного органа, в котором игроки будут изначально видеть профессионала как в финансовой, так и в сфере IT107, а не подразделение регулятора, который никогда в этом не разбирался, а теперь пытается перестроиться под новые условия.